根据《中华人民共和国审计法》的规定，自2009年4月8日至12月28日，宁波市审计局对甬江流域污水排放及治理情况进行了专项审计调查。
一、基本情况及总体评价
甬江流域是浙江省八大水系之一，流域面积4518 km2，由甬江干流和姚江、奉化江两条一级支流（以下统称“三江河道”）以及奉化江上游剡江、县江、东江、鄞江四条二级支流，以及平原河网组成，流域范围涉及9个县市区。在我市的经济、社会发展中占有举足轻重的地位。
三江河道管理的主管部门为市水利局，具体从事监督管理工作的是市水利局下属的宁波三江河道管理局，城管、海洋与渔业、交通、港务、环保、海事等部门依据各自职责负责相关工作。三江河道清淤工程分别由宁波港集团、市水利局和交通局承担，2006年至2009年，共投入清淤资金9322万元。
审计调查结果表明，近些年来，在市政府的高度重视下，积极开展以绿化美化、污水垃圾处理为重点的生态体系建设，通过对沿江的化工企业陆续实行搬迁；先后建成了江东北区、宁波南区、宁波北区、奉化市、镇海等5个污水处理厂，完成姚江和奉化江两岸截污工程，将原先直接排江的城市污水进行收集处理；对沿江的重点污染源安装自动监控系统，尤其在全市实行“811”环境污染整治工作以来，将甬江流域的水污染防治工作提高到落实科学发展观的高度，有力地改善甬江流域的环境质量。
但审计调查也发现，随着我市经济社会的发展和城市化进程的加快，三江河道的整治管理由于政策法规滞后、管理体制不畅、责任主体不清等原因，河道淤积和大量建筑垃圾违法倾倒等环境问题的矛盾已日益突出，需要有关部门予以关注和亟待完善、规范。
二、审计调查发现的主要问题与原因分析
（一）三江河道淤积现象日趋严重，部分河段的滩涂高度已超过高潮位线
根据有关资料反映，2002年三江口最深处的水深条件是21.3米，到2008年只有18.9米，六年时间浅了2.4米，河床平均每天增高1.1毫米，部分河段的滩涂高度已超过高潮位线。审计发现，随着城市化进程的加快，三江河道的各种涉水工程项目，如桥梁、码头逐渐增多，很大程度上直接导致了河道边滩的淤积，由于自然淤积和各种非正常沉积，三江流域的河床正在加快抬升。为此，三江水环境问题的治理已迫在眉睫。
（二）大量建筑垃圾非法倾倒甬江，部分航道告急
据调查，近年来不断有群众举报建筑泥浆承运单位非法向甬江、奉化江等河道偷排建筑泥浆现象。对此问题，水利、城管、海事等部门在执法中虽处理过多起违法向甬江、奉化江排放建筑泥浆案件，但由于偷排建筑泥浆存在巨大利润，建筑泥浆偷排的方式较为隐敝，偷排行为仍屡禁不止。
据调查,2009年3月,负责甬江流域航道清淤工程的有关部门给宁波海事局的报告指出，甬江清水浦上游11公里航道已经处于严重阻碍航行状态；2009年11月，在航道例行测量时发现甬江口主航道出现长390米、宽40米的浅区，紧急疏浚施工时，发现浅区存在着大量建筑垃圾和石块，在甬江主航道和锚地违法倾倒建筑垃圾，对港口生产、地方经济发展造成了严重影响。
审计调查分析认为，造成三江河道淤积（除了自然淤积外）、大量建筑垃圾非法向河道偷排现象屡禁不止的主要有以下原因：
（一）政府执法部门分散，未能形成监管合力
调查发现，三江岸边的淤泥属水利局负责清理，中间航道部分的淤泥则是属交通港航部门负责。在清淤过程中各自为政，没有统一的设计和验收。对建筑垃圾偷排行为的执法也是如此，陆上运输由城管部门负责，而水上运输则牵涉到了海事、港航、水利、海洋等部门，由于政府执法部门权限分散，相互协同配合不够，监管力量和手段不足，从而造成对违法偷排建筑泥浆行为缺乏有效制约，执法效果不理想。
（二）三江河道清淤维护尚未建立长效机制，清淤效果不佳
近年来，有关单位虽多次组织对部分河段实施清淤，但由于各种原因，清淤工作尚未形成一种长效的机制，效果欠佳。从水利、交通、港务等部门提供的历年疏浚工程资料分析，近几年对三江河道疏浚强度有逐年减少的趋势，有个别年份未实施疏浚。
（三）建筑垃圾处置管理尚不规范
一是建筑泥浆处置管理缺乏统一的管理模式。调查反映，从当前我市老三区的建筑泥浆实际处置的管理方式看，各地均不同。
二是建筑泥浆处置费标准不一且克扣严重。处置费用管理不规范、承运价格不到位、低价竞争也是导致非法偷排泥浆的原因。调查发现，目前产生建筑泥浆的建设单位是按照物价部门收费标准支付给环卫部门处置费，但这些费用环卫部门并没有全部用于建筑泥浆处理，根据提供的财务数据反映，2006年至2008年，江东、海曙、江北老三区收取的建筑泥浆处置费扣除支付给承运单位的倾倒处置费和代运费累计达1655万元，用于弥补各区环卫事业经费不足。
三是建筑泥浆中转池设置管理存在随意性。调查结果显示，由于管理人员缺少等条件限制，管理部门对建筑泥浆中转池的规划、设置工作未能有效开展，建筑泥浆中转池基本上由承运单位自行寻找，设置不符合有关规定和要求。
三、审计建议
（一）规范三江河道管理，进一步强化有效监管
目前，三江河道的长效监管机制初步建立，各部门间应协同配合，联合监管，不断完善监管手段和监控措施，进一步加大执法和管理力度，打击非法偷排建筑垃圾现象，提高违法成本。同时，要进一步修改完善相关法规，实施的《宁波甬江、奉化江、余姚江河道管理条例》和《宁波市市区建筑垃圾和工程渣土处置管理办法》分别于1996年、1998年出台，2004年和2000年分别对其部分内容作出了相应修正和调整。但根据当前形势发展要求，一些条款已不符合实际情况，建议尽早修改和完善，使三江河道管理规范、有序，有法可依。
（二）加强三江清淤项目全过程的监管，充分发挥清淤效能
本次审计调查抽查了宁波市姚江（永丰桥-新江桥）河道疏浚工程。调查发现，该工程的建设程序、招投标程序管理尚欠规范；施工期间绞吸船沉管被过往船只损毁，输泥管连接不紧密，存在泥浆泄露事件等问题。建设单位应加强施工过程的监管，制定合理的排泥方案，避免前清后淤，上游清淤、中游积淤。由于河道疏浚工程投资额大、隐蔽性强，存在事后审计难、纠正难、整改难等问题，建议三江河道清淤工程应采用全过程跟踪监管，确保1.8亿元清淤资金真正发挥其应有的效能。
（三）鼓励产业引导，制定必要的产业优惠政策
当前，我市的处置方式已无法消纳越来越多的建筑余土和泥浆，资源化利用是今后处置工作的发展方向，是建设资源节约型、环境友好型社会的必然要求。我市相关职能部门应结合我市实际，在建筑渣土和泥浆的资源化利用方面进行深入和细致的调查研究，积极探索出环境效益、社会效益和经济效益均能兼顾的资源化处理方式；同时应制定出台必要的产业政策和相应的配套优惠政策，来鼓励引导企业开展资源化利用工作，确保渣土和淤泥资源变废为宝。
（四）建筑渣土、河道淤泥“变废为宝”，实现资源的综合利用
一是建筑渣土、河道淤泥用于围垦海涂，进行大面积的围海造陆，不尽可消纳部分的建筑渣土和河道淤泥，还可为我市未来发展提供更为广阔的空间。二是建筑渣土、河道淤泥用于生产建筑材料。利用三江河道废弃泥浆和淤泥资源生产建筑材料，既能疏浚河道，恢复和提高排引水和航运能力，又能处置建筑渣土和河道淤泥，解决砖瓦厂制砖土源不足的矛盾，一举多赢。
（五）采用建筑渣土、淤泥到岸计量付费的管理模式，从体制上杜绝河道偷排的行为
据调查，我市老三区的建筑泥浆处置管理缺乏统一的管理模式，处置费用管理不规范、承运价格不到位、低价竞争、标准不一呈无序局面；海洋倾倒点无人监管，再加上偷排建筑泥浆存在巨大利润，致使非法偷排泥浆屡禁不止。如果将建筑渣土、淤泥用于围垦海涂和生产建筑材料这种处置方法，就可采用建筑渣土、淤泥到岸计量付费的管理模式，承运企业不可能无视利润而偷排，这是解决废弃泥浆偷排的治本之策。同时，应提高建筑泥浆承运资格准入门坎，采用市场化模式运作，通过招投标方式选择确定符合要求的承运单位，并确定相关权利义务。进一步加强对建设单位及建筑垃圾运输、处置企业执行指导价的监管，使运输处置管理费用更合理规范，并能有效遏制低价无序竞争。
四、审计建议采纳落实情况
（一）市政府高度重视甬江流域三江河道的污水排放和治理情况
对审计调查期间上报的《非法向甬江、奉化江偷排建筑泥浆现象应予高度关注》、《规范三江河道的整治管理探索淤泥和建筑垃圾综合利用的途径》等审计信息专报，以及联合宁波电视台新闻频道栏目分5期报道甬江排污审计调查系列——《母亲河之伤》，市政府领导作了重要批示，高度重视审计发现的问题，通过有关部门专题调研，经市政府常务会议通过了三江清淤分期治理的方案。目前，市政府已成立由陈炳水副市长为组长的三江河道清淤领导小组，投入1.8亿元，对三江河道进行恢复性清淤；针对非法向甬江、奉化江等河道偷排建筑垃圾现象屡禁不止的问题，市领导批示要求城管牵头、涉及的相关部门进行专题调研，共同从体制及有关政策制定上下功夫，切实改进甬江的淤泥及建筑垃圾乱倒的问题。
（二）逐步建立了甬江流域污水治理的长效机制
经市政府常务会议通过，出台了《关于印发宁波市中心城区建筑渣土处置工作方案的通知》（甬政发〔2009〕85号）。该《工作方案》要求通过两年的努力，使政府及相关部门的监管责任进一步落实，综合利用为主、海洋倾倒为辅的建筑渣土处置方式全面构成，建筑渣土“两点一线”（即产生点、处置点、运输路线）的全过程监管制度逐步健全，建筑渣土运输处置准入制度和价格标准基本统一，企业及行业的自律行为显著增强，建筑渣土乱倒乱排现象得到有效遏制，确保中心城区建筑渣土处置工作实现规范有序进行。2009年12月，市物价局与市城管局联合下发了《关于调整城市建筑渣土处置费标准的通知》（甬价费〔2009〕119号），从2010年1月1日开始，调整宁波市中心城区建筑渣土处置费用的标准，新标准对渣土运输价格实行“起运基价”加“超起运运价”相结合的计价方式。 |
