根据《中华人民共和国审计法》的规定，自2011年5月9日至10月30日，宁波市审计局对宁波市海曙区、江东区、江北区（以下简称“城区”）停车场的建设管理使用情况进行了专项审计调查。现将调查结果公告如下：
一、城区停车泊位基本情况
截至2010年底，城区停车泊位总数为107467个，其中：独立公共停车位3548个，占总停车位的3.3%；道路公共停车位12750个，占总停车位的11.86%；配建公共停车位23169个，占总停车位的21.56%；配建专属停车位68000个，占总停车位的63.28%。
二、审计调查评价意见
审计调查结果表明，近年来，我市公共停车场的建设管理及停车难的问题，在市委、市政府的高度重视下，各职能部门把加快停车设施建设，加强停车秩序管理为重点，先后投入大量人力物力财力，采取挖掘道路潜能、合理利用资源、多方联动开发闲置空地、规范停车秩序等各种措施增加停车位。城管部门结合背街小巷整治来增加停车位，如江北区西草马路新增停车位107个。市住建委结合公园绿地建设，增设停车位，如在青林湾公园建设过程中增设182个停车位；在百丈公园建设过程中设置99个地下停车位。有关单位利用城市储备土地和城中村改造专项储备土地设置临时停车位。规划部门在1990年、1995年、2000年和2003年对三江片机动车公共停车场规划进行了四轮滚动编制，2010年在中心城区控制性详规全覆盖的基础上又进行调整，规划调整后，三江片共规划公共停车场331处，停车位46791个。从1999年到2009年先后三次对建设项目配建停车设施建设标准进行了完善提高，住宅小区的配建指标逐步提高,现在提高到100平方住宅至少要配建1个停车位，在一定程度上缓解了停车难的问题。
但随着我市经济社会发展和人民群众生活水平的日益提高，以及城市化进程的不断加速，机动车数量的快速增长与停车设施建设相对滞后、停车位供应不足的矛盾，公共停车管理体制和相关政策法规相对滞后、责任主体不清、停车资源未能有效利用等原因，使公共停车的供需矛盾已日益突出。加快停车设施建设，解决停车难已成为民众之所期、形势之所趋的重要社会问题，需要有关部门予以关注并采取积极措施予以缓解和改善。
三、审计调查发现的主要问题
（一）停车场规划建设与管理体制还不够健全
我市从1988年开始逐步建立起了城市停车设施规划建设与管理体系，但当时汽车还没有广泛进入普通家庭，停车难问题并不突出，而且居民小区、城市建筑、公共场所的停车配套标准也比较低，规划部门也没有编制专门的公共停车场的规划。2001年以后，停车问题逐步显现，城区停车设施的规划、建设与管理才逐步法制化、规范化。
2001年11月省人大批准了《宁波市公共停车场规划建设和管理条例》，首次立法明确规划管理部门负责公共停车场的规划管理工作，市政设施行政主管部门负责市政公用设施范围内停车场的建设管理工作，公安交通管理部门负责停车场的使用管理工作，并参与停车场规划、建设的审查监督工作。城建、交通、土管、工商、税务、物价、消防等有关部门按照各自职责，协同做好停车场的规划、建设和管理工作。2011年8月市人大通过了新修订的《宁波市停车场规划建设和管理条例》(2011年9月经省人大通过)，将于2012年1月1日起实施。新条例明确要求市和县（市）区人民政府应建立停车场规划、建设和管理的协调机制，决定工作中的重大问题，督促有关部门相关工作。
但目前，我市尚未建立统一的协调机制，停车场规划、建设、管理等环节缺乏统筹协调，造成规划与建设脱节，建设与经营脱节，停车场管理不够严格，对违法停车处置不够坚决、有力，道路上随意停放现象比较普遍，影响市容整治效果。部分商场、宾馆、饭店的停车位配建指标虽然是落实了，但建成后又擅自改变用途，这些问题都是责任主体不清、衔接不能到位的直接原因，降低了政府职能作用的发挥和实际工作的成效，也是造成我市停车供需矛盾日益突出的一个重要原因。
（二）独立设置的公共停车场项目推进力度不足，未能发挥规划引领作用
调查发现，市规划局分别在1990年、1995年、2000年、2003年对三江片独立设置的公共停车场进行了四轮滚动规划，2010年在中心城区控制性详细规划全覆盖基础上，对2003版《宁波市三江片公共停车场规划》的实施情况进行了评估，并对规划方案进行了调整。规划调整后，三江片共规划独立设置的公共停车场331处，停车位46791个，但实际上这些规划项目绝大部分没有得到落实。其原因除了建设资金筹措困难外，还与这些规划没有上报市政府审批，也未将规划分解为各级政府和建设管理部门的年度计划，没有得到各级政府和有关部门重视有关。
（三）收费机制不合理
调查发现，城区停车收费标准除道路咪表收费稍显合理外，其他标准均已明显滞后，而且一般都为按次收费，没有根据不同的区域实行差别、计时收费，未能发挥停车管理价格杠杆作用来有效控制和调节中心城区停车需求，从而导致路内路外停车的倒置，既阻碍道路交通，又影响城市形象；与此同时，中心城区停车位周转率低，有的地方甚至出现“车无地方停”、“车库无车停”怪象，如乐购停车楼停车位经常有空余与天一广场周边停车位紧张形成鲜明对比;百丈公园地下公共停车场，场内远未饱和，场外车满为患；青林湾、东方威尼斯小区，由于开发商“只售不租”，小区地下车位半数闲置空空荡荡，小区周边、内部道路汽车爆满，且小区周边道路停车位量多且多数免费。收费价格的不合理导致公共停车场未能充分利用，也相应地影响了“停车难”的缓解。
（四）公共停车设施构成比例不合理
独立、道路、配建等三类公共停车位按一定的比例共同构成一个合理的公共停车实施空间，才能使车辆停放管理达到最佳运转状态。较科学合理的比例一般应为：独立公共停车位占20%，道路公共停车位占10%，配建公共停车位占70%。调查发现，截至2010年底，市三区独立公共、道路公共和配建公共停车位的比例分别为：9%、32.3%和58.7%。在现有的公共停车设施中，独立公共停车位只占到总数的9%，配建公共停车位远不到70 %的合适比例，而道路停车位所占比重超出合理范围，造成道路上停车多而乱，且又不可避免地加剧了行车难。
（五）部分公共停车场被闲置或被改变用途
审计调查发现，部分建设单位在主体建筑投入使用时，部分配建专属停车位未销售或未出租，导致停车位闲置。也有部分建设单位为追求更大利益，将部分公共停车位移作他用，也加剧了停车位的供给紧张。经审计调查发现，富茂停车场地下B1层131个公共停车位被擅自进行商业化改造，用作娱乐和餐饮场所；东方瑞士小学地下停车库98个停车位，被改成仓库用于出租的有67个；波特曼大酒店将地下二层的50个停车位改为仓库或堆放杂物；万豪、凯洲皇冠假日酒店地下停车场的停车位，也存在将停车位用作物业垃圾房、堆放杂物等现象。调查还发现，部分公共停车位被出租，“公共”变成了“专属”。如中信银行大厦、百丈公园、晶华名园等公共停车场，均存在将公共停车位以包月形式出租给单位或个人的情况。其中：中信银行大厦地下47个公共停车位出租的有32个、百丈公园地下停车场99个公共停车位出租的有42个、晶华名园100个公共停车位用于出租的有60个，公共停车位变成“专属停车位”现象比较普遍。
四、出现“停车难”问题的原因分析
城区自2002年以来“停车难”问题日益凸现，目前，“停车难”问题主要集中在两个方面：一是核心城区商业、办公、宾馆、酒店、医院以及学校等公共场所的“公共停车难”。二是住宅小区“专属停车难”，特别是建造时间在1999年以前尚未强制性配建停车位的老住宅小区。造成“停车难”的原因是多方面的，但从本质上讲是停车位的供需矛盾问题。
（一）小汽车高速度增长、高强度使用、高密度聚集，停车需求大。目前宁波是全国第九个机动车保有量超百万的城市，而且我市机动车总量仍在高速增长。2005年至2011年7月，城区机动车从12.1万辆增加到25.1万辆（其中70%是小汽车），年均增长率超过20%。2011年1月至5月，城区新增汽车23324辆，日均新增155辆。城区平均每3户人家拥有一辆汽车。大量私家车进入居民小区,现已“车满为患”，尤其是早期小区情况更是严重。高速度增长同时，小汽车的高强度使用和高密度聚集也进一步加剧了城区的停车需求压力。
（二）停车位供给严重不足。截至2010年底，市三区汽车拥有量为22.22万辆。一般而言，1辆汽车需配置1个专属停车位、0.2-0.5个公共停车位，按最低标准1:1.2测算，城区需要停车泊位约26.7万个。而截至2010年12月底，城区仅有各类停车位10.75万个，停车位缺口约15.95万个，停车位总供给只占总需求的40.26%。停车设施严重不足，供需矛盾突出，每天有10多万辆无序随意停放，严重影响交通秩序和市容环境。导致城区停车位供给严重不足的原因主要有以下几方面：
1.老小区、老建筑以及部分2010年以前建设的小区、建筑因没有强制性停车位配建标准或标准偏低，导致配建停车位供应不足。1989年1月1日之前，停车场的规划建设和管理依据的是公安部、建设部1988年发布的《停车场建设和管理暂行规定》和《停车场规划设计规则（试行）》，该两规定只对旅馆、饮食店、影剧院、展览馆、医院、游览场所、火车站、码头、国内高级住宅以及外国人、华侨、港澳同胞住宅提出了强制性停车位配建指标，对办公楼、商业场所、体育馆提出了建议性停车位配建指标，标准较低，对普通住宅没有停车位配建指标要求。1999年市政府出台了《宁波市城市规划管理技术规定》，对各类建设工程规定了停车配建标准，其中普通住宅的配建标准是0.2-0.5个车位/户，高层公寓的配建标准是0.3-0.5个车位/户，配建标准严重偏低。2003年市规划局会同市公安局出台了《宁波市建设工程停车配建指标规定》，进一步细化并提高了各类建设工程的停车配建标准，住宅分成5类，标准是0.2-2.0个车位/户不等，其中<75㎡配0.2-0.5个车位/户、75-100㎡配0.5-0.8个车位/户的标准也明显偏低。2009年市规划局会同市公安局对2003版标准进行了修订，进一步提高了各类建设工程的停车配建标准，商品房按1.0个车位/100㎡标准进行配建。该规定经市政府批准于2010年1月1日施行。
2.停车收费标准偏低与投入较大的矛盾突出，停车场建设投入产出不成比例，公共停车场和配建停车场建设缺乏动力。目前城区停车收费主要依据三个文件：一是物价局、公安局1997年联合发布的《关于整顿和规范市区机动车停车场收费的通知》（甬价费〔1997〕289号），规定了公共停车场的收费标准，其中露天为3元/次、5元/日，室内为5元/次、10元/日。二是物价局2001年发布的《关于印发<宁波市区住宅区物业管理停车收费办法>的通知》（甬价房〔2001〕123号），规定了小区停车位的收费标准，其中产权属物业公司或托管的包月300元，上下可浮动20%，产权属业主共有的包月120元。三是市政府办公厅2006年发布的《关于转发市公安局等部门关于加强市区机动车道路停车管理改善静态交通环境实施意见的通知》（甬政办发〔2006〕283号），规定了道路停车位的咪表收费标准，其中市核心区为一级区域，停车费为4元/小时，其他区域为二级区域，停车费为3元/小时。这三个文件的发布至今均已较长时间，随着机动车保有量和房价的成倍增长，其中除咪表收费稍显合理外，其他两个收费标准已明显滞后。如百丈公园等公共停车场，均存在严重收不抵支的现象。再如一般住宅小区12万元/个停车位售价，按300元/月标准出租需33年才够收回本金。收费标准的滞后导致投资建设停车场是一种亏本行为，投资公共停车场和配建停车场建设缺乏动力。
3.建设资金难以筹措，公共停车场建设停滞不前。根据2003年市规划局编制的《三江片机动车公共停车场规划》，城区共规划公共停车场268处，总泊位40174个。2010年12月市规划局对该规划的实施情况进行了评估，7年间建成公共停车场26处，泊位3548个，仅完成规划总泊位数的8.8%。究其原因，主要是近几年拆迁成本大幅提高，建设资金需求大幅上升，而这大量的建设资金又难以落实，从而导致公共停车场项目建设实施进展缓慢。
五、审计建议
“停车难”是一个世界性难题，也是国内城市化发展过程中亟待破解的一大民生问题。破解“停车难”是一个系统工程,需全社会共同努力。当前的主要任务是通过加强组织领导、理顺管理体制、实施民生工程、优先发展公共交通、合理调节用车需求等多方面途径，攻坚克难，缓解“停车难”。为此，审计建议：
（一）加强组织领导，理顺管理体制
按新颁布的《宁波市停车场规划建设和管理条例》要求，尽快建立停车场规划、建设、管理的协调机制。建议借鉴杭州、上海等地做法，成立市缓解停车难领导小组，将解决停车难问题真正纳入政府主导、统筹规划、协调发展的框架，加强各职能部门之间的协调与协作，提高决策水平和效率。建议市政府将缓解停车难问题列入民生实事工程。
（二）制定停车产业发展规划，出台停车场发展优惠政策，促进停车产业化发展
除了医院、学校周边、菜场、公益服务窗口等公益性公共场所的停车场应该由公共财政建设，居民小区、企事业单位、商业性公共场所的停车场应该由市场化方式提供。为促进停车供给，建议制定停车产业发展规划，按照“谁投资、谁受益”原则，广泛吸引社会资本参与停车场建设。出台停车场投资、经营、管理优惠政策，如鼓励多途径利用地下空间、推广机械式立体车库,并适当减免城建配套费用以及税收优惠等，以促进停车的市场化、产业化发展。
（三）修编公共停车场规划并强化严肃性，设立专项资金，落实建设计划，切实推进公共停车场建设
建议在2010年《宁波市三江片公共停车场规划调整版》的基础上，由市规划部门根据宁波市规划结构布局和交通需求状况，会同相关部门编制完善公共停车场专项规划，报市人民政府审批后，纳入城市总体规划。市和区两级政府要按照规划制定公共停车场年度建设计划。结合我市经济社会和交通发展的实际需求，适时调整建设工程停车配建指标。同时，规划应充分考虑对周边区域的影响，研究城市停车系统与城市交通枢纽、城市轨道交通的衔接，实现停车场的合理布局和有效利用。在老城以外的大型公共交通换乘枢纽一体化规划建设停车换乘设施，尤其要重点建设高速公路出口、轻轨换乘停车场、减少城市中心区域的交通流量。同时，为保证停车场建设资金的需要，建议市、区两级政府设立公共停车场建设专项资金，以保障公共停车场以及政府引导的老小区改造停车场等年度建设计划的实施经费，做到不欠“新帐”，逐步偿还“旧帐”。专项资金的来源应该包括但不限于如下渠道：一是财政年度预算安排专项建设资金；二是收费停车场政策性收益；三是交警、城管对停车违法行为的部分罚款。
（四）调整机动车停车收费方式与标准，建立科学合理的停车价格体系
灵活运用政府定价、政府指导价、市场调节价等多种方式，采取差别化费率调控停车需求和停车资源，以计时收费为主，计次收费为辅，按照“核心高于外围，地面高于低下，路内高于路外”的原则实行由高到低的停车级差价格，强化停车需求调控管理。加大对公共停车场的周边区域违章停车的执法力度，合理利用停车收费的价格杠杆调节地面与地下停车量不平衡问题，引导车辆停放到比较空闲的地下停车场；对时段性较强的停车场，采取“错时停车”措施；结合智慧城市建设停车动态诱导系统和停车信息网，推广应用智能化、信息化手段引导规范有序停车。
（五）深挖潜力增供给，加强管理提效率
用好、用足存量停车位比新建更加节省资源和建设成本、更快见效。对城区现有公共停车资源进行一次全面摸底排查，清理整顿公共停车资源被擅自改变用途、占用、公共停车位出租等违法现象，责令限期整改，并按有关规定进行处理处罚,加大对现有公共停车资源的监管力度。充分利用中心城区的一些已经拆迁、难以开发的边角余地、大型公建、学校周边、大型桥梁桥下空地，设置停车位。鼓励有条件的单位和个人有偿向社会开放其专用停车场地，以缓解“停车难”问题。
（六）树立公交优先的理念，发挥公交出行的诱导作用
公交优先是解决城市交通的重要途径。在城市建设与管理中，在切实安排好停车场的规划、建设和管理同时，更应大力倡导公交优先的发展思路，进一步完善高效快捷、廉价方便的公交网络，吸引市民乘坐公交，缓减社会车辆的增速；积极引导和鼓励人们转变出行方式，倡导绿色出行、低碳出行，尽力减少私家车出行密度，逐步形成一种成熟的汽车消费理念；借鉴杭州经验，尝试在中心城区推行公共自行车，来缓解城市“行路难、停车难”的状况，建设可持续发展的绿色交通系统。
六、审计调查期间的整改情况
宁波市委、市政府领导高度重视和关心公共停车设施建设管理及“停车难”情况，对审计调查期间上报的《关于我市城区公共停车场建设运营及停车难问题的审计建议》和《我市公共停车资源“私有化”现象亟待改变》两篇审计信息专报，市委、市政府领导分别作了重要批示。市城管局按照属地管理的原则，落实各区城管部门及时处理公共停车位被移作他用的问题。海曙城管部门针对富茂大厦部分地下停车库被改造为商业用途，采取有效措施,恢复了部分公共停车位的停车功能。
二零一一年十二月十三日 |
