根据《中华人民共和国审计法》的规定，自2009年3月30日至5月20日，宁波市审计局对宁波市本级公共文体活动设施管理使用情况进行了专项审计调查。现将审计调查结果公告如下：

一、基本情况

（一）公共文体活动设施建设的总体情况

随着我市经济社会的不断发展和人民群众生活水平的不断提高，广大群众对自己所居住周围的文化、休闲环境等配套基础设施的需求也提出了越来越高的要求，一直以来，特别是近几年来，市政府不断加大对公共文体活动基础设施建设的投入，花费大量政府性资金整修、建设了各种文化休闲广场（公园）、体育锻炼的场馆等。至2008年底，我市已拥有了月湖景区、中山广场、日湖公园、槐树公园（沿江绿地）、儿童公（乐）园、宁波市体育中心、宁波大剧院、宁波音乐厅、宁波美术馆、宁波博物馆等一批重要的公共文化设施和体育锻炼场馆。这些项目的建成，不仅为我市广大群众提供了优美的生活、文化环境，而且已成为市民生活、休闲、娱乐的好去处,也成为文明城市的重要标志和象征。

（二）审计调查重点项目的有关情况

为了更好地反映市本级公共文体活动设施的管理使用情况，本次审计调查重点是对市本级前几年建成的一些公共文体活动设施的使用管理情况进行抽查，主要有月湖景区、中山广场、槐树公园（沿江绿地）、市体育馆、儿童公（乐）园等公共文体活动设施。上述市本级公共文体活动设施的建设资金来源主要为政府性资金。本次审计调查了涉及上述公共文体活动设施的管理、使用单位。

据调查，月湖景区、中山广场等公共绿地及相关保留建筑竣工时，直接移交给市城市管理局下属的宁波市园林管理局（原宁波市园林处）负责管理，同时设立相关景区管理所（事业单位）具体负责实施管理；槐树公园（沿江绿地）建成后直接由代建单位—宁波市城建投资控股有限公司负责管理。2002年下半年，包括月湖景区、中山广场、槐树公园（沿江绿地）在内的一批开放式公园或绿地成建制下放给所在区城市管理局管理。其中对月湖景区内原归口相关单位使用的保留建筑，则采取了仍维持原来使用的现状；对槐树公园（沿江绿地）内保留建筑，其产权和使用权则转给市城市科学研究会。

体育馆、儿童公（乐）园等建成后分别移交给了市体育局、市园林管理局、市妇女联合会等部门负责管理。同时上述部门相应成立专门的管理机构对这些场馆实施具体的管理。

二、审计评价

审计调查结果表明，上述公共文体活动设施的建成，不仅成为我市一张张亮丽的名片，也成为广大市民休闲、娱乐的主要场所。但调查中也发现，当年花费巨额财政资金整修、建设的部分公共文体活动设施，在使用中已渐渐远离了普通群众而成为小部分人享受的空间；同时存在着相关资产产权不清晰、使用单位众多、管理不到位等问题，需引起有关部门的重视并予以纠正。

三、审计调查发现的主要问题

（一）月湖景区部分历史文化保留建筑已变成高档休闲、餐饮和办公场所，违背了原定的使用原则和使用功能。经对月湖景区调查发现，当年用财政资金整修的具有历史文化价值的保留建筑共11处(不包括靠柳汀街街面的居士林、关帝庙、贺秘监祠等，宝奎庙因与宝奎巷街区连成一体而计算为1处)，建筑面积约1.44万平方米。景区建成时，根据月湖景区的历史文化渊源，有关管理部门于2000年下半年提出了《关于月湖景区一期保留建筑管理的建议》，上报市政府并经市长办公会议讨论通过。《建议》中提出了保留建筑的5个使用原则、5个使用功能和2种使用形式，确定部分保留建筑由相关部门用于公益性事业，其主旨始终是面向大众开放。但至审计调查日，该景区内部分保留建筑已变成高档休闲、餐饮和办公场所，显然违背了《建议》中的使用原则、使用功能和主旨。主要存在三个方面问题：

一是部分保留建筑成为高档餐饮场所。如市文物保护点——杨宅（上世纪初著名教育家、数学家杨菊庭的故居）和湖心寺（又称月湖庵，具有900多年历史），分别被出租成为宁波海曙月湖精舍鲍翅馆和燕鲍翅馆。将具有历史文化价值的房屋用作高档餐饮场所，这既与月湖蕴含的深厚历史文化内涵不符，而且作为木结构的保留文保古建筑在防火安全方面也存在极大的隐患。

二是部分保留建筑成为办公、休闲会所。如宝奎里（作为历史街区保留）和市、区文物保护点袁宅、大方岳第、蒋宅等文化保留建筑，除小部分面积用于陈列室、群众性展览区域等外，绝大多数已作为相关单位的办公场所或出租作为休闲会所。历史文化遗产的保护成果应该为所有民众所共享，但实际情况却成了特定人群的专用场所。

三是部分无偿免租使用的保留建筑改变了原定的使用功能。月湖景区中原定归相关部门用于公益性事业并向大众开放的7处文化保留建筑，目前已有5处改变（有的为部分改变）了原定使用功能或使用原则。如徐氏宗祠，原定使用功能为少年儿童受教育场所，免费为少年儿童播放音像，但实际已成为“月湖相亲角”等；有的文化保留建筑甚至部分被出租成为服装加工点。

（二）市体育馆部分公共体育设施和场地被出租经营，占用了普通民众体育锻炼的空间和时间。审计调查发现，市体育中心、体育馆由市体育局下属的体育中心和网球中心两个事业单位实施经营和管理。目前，部分场地和场馆已被出租或承包经营，从而大大压缩了普通民众体育锻炼的空间和时间。

1．体育中心于2002年6月将足球田径训练场租赁给江东绿涵高尔夫有限公司，租赁期为2002年至2010年，第一年租金仅为8万元，以后每年按10%递增。协议除规定无条件服从体育中心大型活动或有关赛事要求，保证每天上午8点前（节假日9点前）向社会开放，供群众健身锻炼外，其它时间由该公司用于经营高尔夫练习场，实际大大压缩了普通民众锻炼的时间。而该场地目前是我市可供民众使用的唯一正规的足球场。

2．网球中心将拥有2片室内球场和8片室外球场中的2片室内球场和4片室外球场，定时租赁给中国移动通信集团浙江有限公司宁波分公司，用于全球通VIP网球俱乐部，提供给会员活动。按照合同规定，租赁期为2007年6月至2012年5月，年租金100万元。根据提供的租赁时间表，除星期一至星期五白天和室内2号场地的星期一、三等时间外，其它时间都由该公司专用于会员活动，实际造成普通群众无法在休闲时间到上述场所运动。

3．体育中心内部分道路、停车场等被用作汽车驾校的教练车倒桩移库训练和外单位大巴车停放。至审计调查日，体育中心将部分道路、停车场等出租给3家机动车驾驶学校，协议规定，上述机动车驾驶学校可以于每天8点至17点，在协议规定的场地上作教练车倒车移库训练；另外将部分场地出租供外单位大巴车停放。

上述用财政资金建设的公共体育设施成为相关单位增加收入的经营场所，既改变了公共体育的定位, 又大大压缩了广大民众体育锻炼的空间和时间，而且还对出入体育中心的群众造成交通安全隐患。

（三）多数文体活动设施的出租未通过公开招租，且存在租金过低的问题。经对月湖景区、中山广场、槐树公园（沿江绿地）等文体活动设施的调查，共发现有12处保留建筑被用于出租经营，但都没有通过公开招租，且存在租金过低的问题。如在槐树路改造、建设中投入大量财政资金整修完成的4幢保留建筑，建筑面积共2401.64平方米，宁波城建投资控股有限公司未通过相关招租程序，于2002年将其中3幢保留建筑分别出租，租赁期限基本一致，但出租租金标准不一、租金明显偏离市场价。其中，槐树路121号，建筑面积780.33平方米，出租给个人开设“潮涌轩食府”，年租金仅15万元；槐树路87号，建筑面积1258.88平方米，出租给汉通餐饮发展有限公司（后改为美宴摩登餐饮有限公司）开设“美宴”餐饮，年租金仅60万元；槐树路109号，建筑面积588.98平方米，出租给个人开设“新天地”餐饮，年租金仅15万元。月湖景区中的杨宅（为市文保点），其中建筑面积为855.37平方米房屋，出租给个人开设宁波海曙月湖精舍鲍翅馆，年租金仅为10万元等。

（四）部分具有历史价值的房屋未被列入文物保护之列，却作为一般房屋出租给个人使用或经营。如中山广场，即中山公园原址，为二十世纪二十年代末（1927年），为纪念孙中山先生，在清光绪年间薛福成任宁绍道台时整修扩建的花园基础上建成中山公园，该地自唐代建州衙以来，一直是地方主要政权机构的所在地，具有深厚的历史文化内涵。其中：位于张苍水纪念馆西侧的“小花厅”（建筑面积约110平方米），呈西洋别墅式建筑风格，座落于绿树草坪之间，是从1928年开始作为宁波总商会的议事厅，被称为“宁波帮”的摇篮，既具有一定的建筑保护价值，更具有意义深远的历史价值。该建筑于第三次全国文物普查中被评选为我市“2008年度十大新发现”之一，但至今未被作为相关级别的文物受到保护，长期出租给个人享用，2008年的年租金仅为2万元；中山广场中的书楼，为清代建筑，系移建附近府学孔庙（原在老市体育场内）尊经阁原物。该建筑长期作为一般房屋出租给个人开设茶室，2008年的年租金仅为5万元。

（五）多数公共文体设施未办理相关房屋产权或国有资产登记等相关手续。调查发现，至审计调查日，体育中心、儿童公（乐）园等房屋，都未经房地产管理部门的确认和办理相关的产权手续；月湖景区、中山广场中的13处保留建筑（不包括靠柳汀街街面的居士林、关帝庙、贺秘监祠和中山广场的张苍水故居等，也未包括相关景区内的其他房屋），建筑面积达1.47万平方米（按施工移交时的建筑面积）。该两个项目竣工时，上述保留建筑作为景区绿地的组成部分，直接移交给市城市管理局下属的市园林管理局（原市园林管理处，后于2002年下半年，又成建制下放给海曙区城市管理局）管理。至审计调查日，上述保留建筑虽公认为国有资产，但都未办理相关国有资产登记等手续。

（六）部分保留建筑成为相关协会的账外资产，资产的出租收入作为协会的其他收入。调查发现，槐树公园内的4幢保留建筑，建筑面积共2401.64平方米。2003年10月，市城市科学研究会(市建设委员会下属的协会)向市建设委员会请示，要求将槐树路上述保留建筑划拨市城市科学研究会使用，得到同意后，2003年11月，市城市科学研究会获得上述房屋的产权证。调查发现，上述房产未入市城市研究会固定资产账,成为帐外资产;2004年至2008年12月底，上述房屋出租收入共464万元入市城市科学研究会财务其他收入账。

（七）在月湖景区随意搭建临时建筑，破坏了月湖特有的历史文化氛围。月湖景区管理所于2003年5月1日与宁波市海曙区一竖兰园园艺中心（个人）签订共同开发月湖兰园合作协议书，并在宝奎里保留建筑内的绿地上，搭建了约200平方米的临时建筑。根据该协议书规定，合作期限为长期，分段签约。第一期自2003年6月1日至2008年5月31日，兰园中心直接投资约100万元，甲方以场地及外围管理，与对方合作，获取固定回报。固定回报即每年向月湖景区管理所提供价值1万元的盆花作为合作的固定回报，其中价值2000元的盆花布置管理所办公室，价值8000元的盆花作为管理所业务用花。上述搭建的临时建筑破坏了月湖特有的历史文化氛围。

四、问题原因分析

（一）对具有历史文化价值的保留建筑，过分强调“以园养园”、 “走市场化管理”的路子。如月湖景区建成完工后，2000年下半年，相关管理部门提出并报市长办公会议通过的《关于月湖景区一期保留建筑管理的建议》中，就如何保护、利用和开发、管理保留古建筑，提出了坚持“体现历史文化品位”、“依托月湖完善旅游的功能”、“有利于月湖景区统一管理”、“以园养园”、“适当留有余地、逐步到位”等原则。但由于在尚未培育起全社会浓厚的文化氛围、周边文化环境及配套设施不完善等因素的情况下，过早或过分强调“以园养园”等走市场化管理的路子，必然牺牲“体现历史文化品位”。同时，相关具有历史文化价值的保留建筑的使用管理，未能充分发挥文保部门的作用。

（二）公共文体活动设施建成后，相关管理单位的事业、养护等经费未能全额保障。调查发现，对相关公共文体活动设施管理单位的事业、养护等经费，大多采取差额拨款或自我经营、独立核算、自收自支的经营模式，往往在经费安排中留有缺口，需要靠经营弥补经费不足。

（三）月湖景区的保留建筑，因使用单位众多等原因，难以进行统一的规划和管理。月湖景区竣工后，其11处保留建筑中共有9处保留建筑（有的为部分）分配给8个单位无偿或免租使用（其中2处为月湖景区管理用房）。同时月湖景区连同相关保留建筑竣工时，先直接移交给市城市管理局下属的宁波市园林管理局负责管理，后又成建制下放给所在区城市管理局管理，而对月湖景区内原归口相关单位使用的保留建筑，则采取了仍维持原来使用现状的原则。因此，至审计调查日，月湖景区部分保留建筑的使用权、管理权脱节，管理体制一直未理顺，保留建筑也难以按原《建议》中的相关原则进行统一的规划、使用和管理。

（四）对公共文体活动设施的使用缺少必要的监管机制。调查发现，竣工后的公共文体活动设施在移交相关使用单位后，对其使用是否符合相关的使用原则、功能等情况，基本处于无人监管状态，缺乏必要的监管机制。

五、审计建议

用公共财政资金建设的公共文体活动设施，应充分遵循以人为本、公平正义的原则,应使最广大的普通民众受惠、受益,不能成为少部分人专用的场所。为此，审计建议：

（一）相关管理部门应对与历史文化内涵或与原定使用功能、使用原则相符的保留建筑以及公共体育等设施的使用，应体现公平、公正及效益的原则，最大程度地向社会开放,向普通群众开放,充分体现人民城市人民建、建好城市为人民的原则。

（二）进一步明确我市保留建筑管理机构，切实加强对保留建筑统一的管理。对我市的保留建筑应分别根据不同的历史、文化或建筑等价值进行分类，进行统一的保护、利用和开发管理，挖掘千百年来深厚的文化底蕴，努力提高宁波作为历史文化名城的品位和城市档次。建议对原划转不合理的保留建筑,应予重新研究确定。

（三）加大对包括公共文体活动设施在内的公共基础设施保护、维修等的财政投入。对具有历史文化价值的保留建筑中深藏的文化底蕴的挖掘或公共体育活动设施的有效使用，在建成初期，应花费一定的时间和财政资金来营造公共文体活动设施相关的文化休闲、娱乐、健身等氛围，在此基础上再适时走“以园养园”、“以商养文”等市场化的路子,经研究适合出租的场所必须采取招租的方式确定承租方,切忌暗箱操作。

（四）加强对公共文体活动设施的管理，并建立健全相应的监管机制。有关部门应加强对公共文体活动设施的管理，及时办理好相关房屋产权或国有资产登记等相关手续；应加强对属于文物保护范围内保留建筑管理，并及时将具有历史文化等价值的设施列入相应的文物保护级别；相关部门应在自己的职责内建立起长效的监管机制，使公共文体活动设施在使用中符合为大多数民众服务的宗旨，避免过分追逐经济利益。

六、审计发现问题的整改落实情况

市政府领导高度重视和关心我市公共文体活动设施管理使用情况，对我局上报的《改变公益用途，廉价租给个人，侵害公众利益，我市部分公共文体设施使用管理问题亟待整改》审计专报，市长毛光烈、副市长苏利冕相继作出重要批示，要求市文广局牵头，组织相关部门参加，专题调研，拿出相应的解决方案。

（一）市体育局积极整改，并取得初步效果。一是对审计调查反映的田径场出租作为高尔夫练习场、体育中心部分空地用作汽车驾校教练车倒车移库训练等问题，明确将在合同到期日不再续订合同，恢复原使用功能，并承诺加强对仍在使用场地的安全管理；二是举一反三、全面整改，对本系统内存在的类似问题逐一清理，如协调市教育局、财政局加快学校体育场馆等设施向社会开放的力度；及时收回所属老年活动中心的出租用房，开设健身房，每天上午向老人免费开放等扩大公众受益面的有效措施。

（二）市文广局根据毛光烈市长的批示精神，集中力量，对审计专报上反映的月湖景区、槐树路、中山广场保留建筑和体育中心等十八处公共设施的产权单位、功能定位、使用情况和存在的问题逐一进行了梳理和分析。在此基础上于2009年6月10日牵头召开了专题协商座谈会，就落实整改措施进行了积极的协商和研究。2009年7月31日向市政府督查室和毛市长提交了《市文广新闻出版局关于市体育中心部分设施和月湖景区、槐树路、中山广场保留建筑使用管理问题的批示办理情况报告》，就审计专报反映的问题整改意见进行详细汇报：一是部分成为高档餐饮场所的保留建筑将在合同到期后收回并再研究功能调整问题；二是针对改变原定使用功能的保留建筑，采取恢复原使用功能、研究新安排其他公益性项目、按规定办理改变原定功能的手续、坚决制止转租、无偿使用现象等整改措施；三是对中山广场的小花厅（宁波帮的摇篮）拟列入新一批文物保护点，并有可能与周边建筑一起整体申报更高级别的文物保护单位，立即解除租赁关系，充分挖掘文化底蕴和历史积淀，精心陈列展示，面向公众免费开放。