根据《中华人民共和国审计法》的规定，2010年7月5日至11月8日，宁波市审计局对宁波市水资源和城市供水情况进行了专项审计调查。现将审计调查结果公告如下：

    一、基本情况

    （一）我市水资源基本情况

    我市地处宁绍平原，降雨丰沛，但因流域水系自成体系和过境水量少以及人口稠密等因素，导致人均水资源占有量少。据有关资料反映，我市多年平均水资源总量75.31亿立方米，人均水资源占有量1050立方米（按2009年常住人口计算），仅为浙江省平均水平的57%，全国平均水平的50%左右，属于水资源短缺地区。同时，独立的流域水系、良好的地理地形状况，使得水资源开发利用的自然条件相对较好。截至2009年，我市已建有白溪、横山、亭下、皎口、周公宅、四明湖等大型水库6座,中型水库24座，小型水库379座，加上河网可供水量，2009年全市水资源供给能力已达到23亿立方米，略高于21亿立方米的用水需求。2009年水资源质量监测显示，全市27座主要饮用水库水质总体良好，其中水质达到Ⅱ类标准的占70.4%，达到Ⅲ类标准的占22.2%。向市区供水的水库水质基本保持在Ⅱ类，个别月份水质为Ⅲ类。

    （二）我市城市供水基本情况

    目前，我市供水格局是以优质水源为保证的生活生产用水系统和江河为水源的大工业用水系统并存。生活生产用水系统包括市原水集团负责的白溪、亭下等八个水库的原水供应，市自来水总公司负责的制水生产和供水及服务。大工业用水系统由宁波工业供水有限公司负责，为北仑、镇海等区域沿线大工业用户的供水及服务。

    市原水集团负责的8个水库总库容量7.64亿立方米，正常库容量5.66亿立方米，2009年8个水库总供水量达4.36亿立方米。市自来水总公司是一家以原水输引、自来水生产和销售服务、供水设施养护维修为主的大型城市供水企业，2009年公司供水范围覆盖中心城区（海曙区、江东区、江北区、镇海区、北仑区、鄞州区），供水面积约700平方公里，设计制水能力162万吨∕日，全年供水总量35250万吨，供水用户达66万户。

    二、审计评价

    审计调查结果表明，近年来，我市坚持内部挖潜与境外引水并举，推进水源调蓄工程建设，实现了总需水量缓慢增长和供水能力的有效提高，进一步提升了我市的水资源保障能力。在此基础上通过合理调度、优化配置和规范水资源的统筹管理，促进水资源的高效利用。同时，我市供水事业发展迅速，供水能力明显增强，城市供水范围全面覆盖中心城区，城乡供水一体化进程加快推进，供水安全性不断提高，供水服务质量进一步提升，供水水质明显改善。但审计调查发现水资源管理体制不完善，影响资产的有效配置，个别水库供水作用未能发挥等问题，应引起有关部门和供水企业的足够重视。

    三、审计调查发现的主要问题

    （一）我市水资源管理方面

    1．水资源管理体制不完善，影响资产的有效配置。目前，宁波市现行水资源管理主要涉及水利、城管、环保、林业、水办等部门，在功能管理上存在“部门分割”，水源工程、水量和原水水质由水利部门管理，城市供水、排水与污水处理由市城管局管理，水环境保护与管理由环保部门负责，林业部门负责水源涵养林管理，饮用水源地环境治理则由市水办管理。现行的水资源管理体制影响了资产的有效配置，形成了“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”的尴尬局面，不利于水资源的综合利用，影响了资产的有效配置。

    2．饮用水源地富营养化程度呈上升态势，供水安全存在隐患。审计调查发现，原水集团所属的“八库一江”作为向我市中心城区供水的主要饮用水源地,近年来由于养殖业粪便废水排放污染、农村生活污水及垃圾污染等多种原因，造成我市饮用水源地水体富营养化程度呈逐年上升态势，给供水安全带来一定的隐患。

    3.个别水库供水功能未能发挥。审计调查发现，溪下水库于2002年经宁波市发展和改革委员会批复立项，其主要功能以供水、防洪为主，并结合灌溉、发电等。但该水库于2006年建成后，由于实施了城乡供水一体化，使原规划由溪下水库供水的鄞西供水区域已纳入市自来水总公司供水范围，而溪下水库的原供水定位和供水区域未能根据实际情况进行及时调整，致使该水库建成后，从未提供生活用水供给，未能发挥供水功能，不利于水资源的有效利用。

    4.水源地保护专项资金管理不力，影响其使用效益。审计调查发现，饮用水源地保护专项资金的代收单位未按规定履行代收义务，有的单位将已代收的专项资金未按规定及时上缴市财政专户或有关部门。同时发现财政下拨的水源地保护专项资金在使用管理中存在着未按规定及时下拨给使用单位或下拨资金未按规定用途及时使用等问题，造成有限的资金层层滞留，降低了资金的使用效益。

    （二）我市城市供水方面

    1.鄞州区域供水管理体制不完善，造成部分乡镇管网改造工程进展缓慢。2006年9月，根据市政府有关会议精神，市自来水总公司与鄞州城投公司按照8：2的比例，共同出资组建宁波市鄞州供水有限公司，主要负责鄞州区域供水工程建设、管理等工作。根据有关资料反映，经市自来水总公司与鄞州区政府多次协调，明确在镇域管网改造完成前并入大网供水乡镇实行转供水模式，但对下一步管理关系及管理体制等方面双方未达成一致意见。此外，在镇域管网改造整体推进过程中，涉及前期政策处理、乡镇水厂和原有管网资产处置、人员分流以及并网后供水价格到位等一系列问题双方未能达成共识，部分乡镇水厂因利益问题，也对并网供水有抵触情绪，致使区域供水管网改造工程进展缓慢。

    2.鄞州区域供水价格不统一，造成供水企业每年潜亏1亿元。目前，鄞州区域自来水价格主要有三类：一是按现行规定与宁波市区实行同网同价，供水区域包括鄞州中心区等4个街道，日均供水量约10万吨，占29%；二是转供水按每吨1.50元结算水费，供水区域主要为云龙等5个转供水街道（乡镇），日均供水约12万吨，占34%；三是由各乡镇水厂独立供水的邱隘等8个乡镇，日均供水约13万吨，占37%。由于鄞州区域供水价格不统一，若按鄞州区域未实行同网同价的13个乡镇日均供水量25万吨/日测算，市自来水总公司为此将每年亏损1亿元。

    3.工业供水资源亟待整合，工业供水安全存在隐患。根据宁波市“十一五”规划等相关资料反映，宁波工业供水公司水厂建成后主要向我市镇海化工区、北仑台塑等临港大工业用户供水。但2008年3月，镇海区发改局在上述供水区域范围内又批复同意建设一座3万吨/日的工业水厂——宁波碧海供水有限公司。该厂建成后，主要向镇海化工区工业企业供水，造成重复建设，浪费资源。此外，由于宁波工业供水公司与市自来水总公司分属不同的主管部门，造成人财物等资源不能共享。同时审计调查发现，目前，宁波工业供水公司还没有落实备用水源，且单厂单管，也无相应的应急预案，这对保障安全供水留下了隐患。

    4.中高层住宅二次供水设施等费用无法落实，供水水质难以保障。目前，我市对中高层住宅的供水管理模式实行“总表计量、总表管理”，市自来水总公司对市政管网到总表之前的供水设施进行管理，物业公司对总表之后到用户分表的供水设施进行管理，因此二次供水设施设备的日常维护费由物业公司负担，一旦遇到管网破损造成大量自来水漏失或设施设备需要更新或大修时，相关费用就无法落实，造成二次供水设施维修陷入困境。同时，由于中高层住宅小区供水需要经过二次加压，市政管网水必须再经过地下蓄水池、增压水泵、输送管网和屋顶水箱等环节最终到达用户，容易造成二次污染。此外，二次供水设施的材质选择、老化程度、清理期间和表内管网维护也有可能影响最终供水水质。目前。二次供水管理由物业公司负责，供水水质难以保证。

    5.中高层住宅二次供水水费欠缴额逐年递增。目前，我市中高层住宅水费的收取采取供水企业每月根据总表计数与物业公司进行结算，物业公司再根据用户的分表数与各住户进行结算的方式。但在实际操作中，市自来水总公司管辖范围内的二次供水水费都有不同程度的拖欠现象，特别是北仑区域。如北仑区所属的东方名都等24个中高层小区2008年、2009年和2010年上半年水费欠缴额和欠缴率均呈逐年递增趋势。

    6.监管不到位，特种行业水价对节水的杠杆作用缺失。审计调查发现，部分供水企业对存在不同性质的混合用水单位既未单独装表计量，也未从高适用水价，而是按供需双方确定的用水比例收取水费，监管不到位。这种仅按供需双方确定用水比例收取水费的方式，淡化了特种水使用单位节约用水的主动性和积极性，对进行技术改造节水的热情不高，导致特种行业水价对节水的杠杆作用缺失，水资源的浪费现象较为普遍。

    7.制度不健全，节水机制的调节作用失衡。审计调查发现，目前，我市洗车业、洗浴业的营业用房一般为租赁经营，其前身往往是经营性用水或居民生活用水，经营用房用水性质改变后，出租方一般对出租房另设用水分表，而供水企业由于制度不健全，管理不到位，没有及时了解情况，只抄录原总表，并按经营性水价和居民生活水价收取水费。同时发现，一些洗车、洗浴等经营单位采取某些不正当手段，造成实际用水量与表计用水量严重不符，供水企业又没有从制度上入手进行防范和检查，造成已建立并形成的节水机制的调节作用失衡。

    四、审计建议

    （一）对我市水资源利用保护的建议

    1.以水资源保护长效机制建设为抓手，全面推进饮用水源地保护工作。饮用水源地保护是一项系统性的长期工作，直接关系到城乡居民用水安全以及水库库区群众的切身利益。要切实围绕保护饮用水源，促进水源地发展为目标，以水源地生态环境治理、生态保护经济补助和生态保护约束机制为重点，合理解决水源地保护和当地经济发展的矛盾，有效控制水资源污染源头。按照统一规划、集中资金、分步实施的工作思路，搭建以政府主导、部门联合、群众参与的水资源保护体系，努力探索和建立饮用水源地保护的长效机制，严格管理，有效保护，实现水资源的永续利用。

    2.以境外引水和区域调水工程为抓手，提升水资源保障能力。随着我市大中型水库水源工程的相继建成，境外引水将是下一步水资源保障能力建设的工程重点。要抓住当前有利时机，抓紧开工建设宁波与新昌合作的钦寸水库工程。同时要加快推进与境外引水工程相配套的蓄水、引水工程的建设，深化完善区域内水资源调蓄调配方案，提高应对水资源突发事件的能力，提高水资源综合管理水平。通过优化配置水资源，实现优水优用，全面提升我市的水资源保障能力。

    3.改变现有管理模式，完善水务管理体制。从宏观管理角度来看，应改变现行条块分割，政企、政事不分的管理体制，加强对水资源的统一管理。建立和完善流域水资源统一管理体制，减少管水部门的机构层次。根据我市水务行业的现状，加快对我市现有水务行业的资源进行整合，组建城市水务集团公司，进行统一规划和建设，增强水资源可持续发展能力。从微观角度出发，要实现城乡区域统一运营管理，使我市原水、制水、供水、排水及污水一体化经营，提高水务集团公司的管理服务水平和市场竞争力，提高水务企业的经营发展能力。

    4.建立有效的防治机制，积极推动产业结构调整。各级政府和有关部门要切实提高对保护水源重要性的认识，根据水功能区和水环境功能区目标，明确水源保护责任，加强领导和落实监管，及时查处污染饮用水源的违法行为，逐步关停和搬迁一些污染企业，从源头上消除点源污染。同时，有关部门要积极推动产业结构调整，加大集约化农业发展模式向生态农业模式转变的力度，扶持山区生态产业发展，引导群众发展山区有机农作物，控制畜禽的养殖规模，通过产业结构引导、转变种植模式和加大水源保护补助力度，逐步推进各污染源的治理，有效保护水资源，使有限的水资源发挥更大的社会效益和环境效益。

    （二）对我市城市供水管理的建议

    1.按照公平合理的原则，推进城乡一体化进程。为了保证我市水务事业良性运作和健康发展，体现公正公平的原则，对已纳入市自来水总公司供水区域的用户，应严格按照2009年8月市政府常务会议纪要关于“优质优价、同城同网同价”的原则，分步实施，整体推进。同时，应根据统筹平衡、和谐稳定的原则，参照北仑、江北做法，明确鄞州区域供水管理体制。必要时，也可因地制宜地借鉴其他城市成功的经验，优化股权配置，加大财政投入，整体推进城乡供水一体化进程。

    2.强化工业供水资源整合，建立供水应急机制。通过回购、股权转让等形式对宁波碧海供水有限公司的资源进行整合，按照宁波市辖六区统一规划建设工业水厂和供水输配管网的要求，实现水资源的合理配置，减少重复投资和无序竞争，并加强对工业供水管网沿线企业使用工业水的宣传，逐步解决工业供水能力闲置的现象。同时要强化管理，尽快落实应急水源，加强对供水设备、管网的监测和维护，制订供水应急预案，提高突发事件处置能力，确保工业供水的安全性和可靠性。

    3.建立信息共享机制，发挥水价调节作用。为了使供水企业全面正确地掌握用水单位的用水性质和变化情况，体现公正公平的原则，建议有关部门应加大对水费的征收管理力度，并对终端用户建立跟踪机制和信息共享机制，及时掌握动态信息。同时，要从制度建设入手，规范操作行为，落实水价政策，充分发挥水价的调节作用，提高用水的经济效益和社会效益。

    4.建立科学用水机制，提高水资源利用率。供水企业要联合有关部门加强对特种行业用水的执法检查，按照“开源节流、综合利用”的原则，规范特种行业用水市场，加强对用水单位的总量控制和计划管理，完善用水计量和节水措施，尽快改善目前特种行业用水浪费的现象，杜绝“跑、冒、滴、漏”现象的发生，淘汰特种行业的非节水型产品，加快实现从粗放利用向高效利用转变的用水模式，逐步将特种行业用水纳入规范化管理轨道，切实提高用水效率。

    5.强化供水保障机制，着力解决供水安全。随着我市供水环网工程的不断推进和陆续投产，尤其是长距离引水工程设施的启用以及城乡供水一体化的推进，城市供水范围不断扩大，供水企业管线管理和维护任务日益繁重，供水服务内容不断延伸，供水管理难度进一步加大。建议供水企业强化安全意识，提高城区居民正常生产和生活供水保障机制，充分发挥城市供水环网工程的积极作用，不断改善和优化供水质量。

    五、审计建议采纳和落实情况                

    专项审计调查报告和6个专题报告上报市政府后，得到了市领导的高度重视，分别得到刘奇市长及分管市长的批示。关于《我市水务管理运营体制有待完善》的专报刘奇市长要求相关部门抓紧调研，提出方案，目前，有关部门根据领导批示精神正在调研和编制方案中。关于中高层住宅二次供水存在的费用无法落实等问题，已在市政府常务会议上作了专题研究，成立了二次供水管理体制改革工作领导小组，并下发了《关于印发理顺中心城区中高层住宅二次供水管理体制的实施意见的通知》（甬政发〔2011〕7号），对中高层二次供水设施的更新改造和主要工作内容作了具体部署。关于城市供水方面存在的其他问题，市城管局和市自来水总公司高度重视，根据审计建议进行了积极的整改，制定出台了一些新的规章制度，进一步规范了用水行为。