根据《中华人民共和国审计法》的规定，自2011年5月3日至11月21日，宁波市审计局对宁波市城市生活垃圾收集处理及资金管理使用情况进行了专项审计调查。现将调查结果公告如下：
　　一、基本情况
　　（一）我市生活垃圾收集清运基本情况
　　宁波市城市管理局是城市生活垃圾处理的行政主管部门，市容环卫处具体组织监管中心城区生活垃圾的收集、处理工作，各区自行负责辖区范围内的生活垃圾清扫、收运工作。2010年，中心城区生活垃圾清运量126.11万吨，日均清运量3455吨。根据《宁波市餐厨垃圾管理办法》，从2006年12月起，我市开始实施餐厨垃圾集中收运，2010年中心城区收集处理餐厨垃圾7.9万吨，日均清运量217吨。
　　（二）我市生活垃圾处理基本情况
　　我市生活垃圾由各个区自行负责送至各垃圾处理站，全市统筹安排处理能力。截至2010年底，中心城区现有垃圾中转站39座，总转运能力约4000吨/日。我市的生活垃圾处理以焚烧发电和卫生填埋为主。目前，中心城区现有垃圾处理单位3家，大型生活垃圾处理设施共4座，总处理能力3500吨/日，其中焚烧发电1800吨/日，卫生填埋1700吨/日。我市有餐厨垃圾处理厂1座，处理能力300吨/日。
　　（三）生活垃圾资金管理使用情况
　　2010年度，中心城区市、区及街道各级财政投入环卫管理及作业资金37566万元，环卫作业部门取得有偿服务收入5966.27万元，主要支出方向为：经常性维护经费支出34346.41万元，设备车辆购置2782.61万元，基建支出7535.30万元。
　　二、审计评价
　　审计调查结果表明，在市委、市政府的高度重视下，各级环卫管理、作业部门和企业，努力提升环境卫生水平，城市生活垃圾的收运和处理成效明显，主要体现在：
　　（一）完善基础设施，推进城乡垃圾统筹处理。2006年以来，按照宁波市环境卫生设施专项规划，我市通过市场筹资近4亿元，建成了鄞州区生活垃圾卫生填埋场和镇海区生活垃圾焚烧发电处理厂，新增处理能力1600吨/日。同时，我市按照“焚烧优先，持续发展；就近处理，节约成本”的原则，调整优化了中心城区生活垃圾处理流向，制定了《余慈地区生活垃圾统筹处理研究方案（2008-2010年）》，覆盖城乡的垃圾处理体系基本形成。鄞州区生活垃圾卫生填埋场被住建部评为科技示范工程，我市枫林公司和鄞州区绿洲能源利用有限公司参与编制了焚烧与填埋两大垃圾主流技术的4项国家或行业标准。
　　（二）实行专项管理，餐厨垃圾处理取得明显成效。宁波市具有垃圾分类收集处理的良好工作基础。2006年就出台《宁波市餐厨垃圾管理办法》（2006年宁波市人民政府第140号令），将餐饮企业、食堂的餐厨垃圾单独收运处理，实现资源化利用。目前，已初步形成了“政府引导、法制管理、集中收运、专业处理、市场运作、资源利用”的餐厨垃圾管理宁波模式，形成了餐厨垃圾由4家企业收运、厨余垃圾由宁波开诚生态技术有限公司处理、废弃油脂由3家企业处理的格局。2011年7月，我市入选国家首批餐厨垃圾废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。
　　三、审计调查发现的主要问题
　　（一）生活垃圾分类回收工作进展缓慢
　　2003年，我市选定老三区的文昌花园、天一广场等10个住宅区和公共场所，开展了垃圾分类试点工作，但由于不具备对可回收垃圾进行终端回收利用的能力，试点未取得预期效果。2010年，我市再次启动居民生活垃圾分类试点，将生活垃圾分为厨余垃圾、大件垃圾和其他垃圾三大类，计划在老三区各选1个小区作为本次试点小区，试点小区由市容环卫处通过媒体进行公开征选，在自愿报名的基础上会同三区城管局确定。但是，试点小区征集报名时，只有一个小区报名，最后只能选定海曙区的柳西新村和江东区东海花园两个小区开展试点。
　　（二）餐厨垃圾管理欠完善
　　一是部分区域餐厨垃圾回收率偏低。从总体上看，我市中心城区餐厨垃圾回收处在较好水平。但从审计走访海曙、江东、江北各区情况来看，由于对这项工作的重视程度和工作力度的不同，各地回收率也参差不齐，较高的在90%左右，较低的仅为10%。而较低的回收率，容易使正常缴费的餐饮企业产生不平衡心理进而拒缴，从而引起恶性循环，不利于专项回收工作的开展。
　　二是商业广场等中心区域也存在餐厨垃圾随意处置和非法处置等现象。审计走访了海曙鼓楼步行街、江东天伦广场和江北外滩广场等商业广场，发现即使是在这些城市中心区域，非法、随意处置餐厨垃圾的现象也同样存在，影响了城市市容和市民就餐环境。如审计发现鼓楼步行街部分餐厨企业未签订餐厨垃圾收运合同，将餐厨垃圾直接倒入步行街一角的垃圾暂存点，造成中转站附近臭气熏天、苍蝇肆虐，严重影响了步行街购物环境；江东区天伦广场个别未签订清运合同的餐饮企业存在非法处置老油现象；抽查江北外滩广场17家餐饮门店，其中3家门店垃圾由不具备回收资格的个人收运，7家并入生活垃圾一起处理。
　　三是收费文件适用性不够，餐厨垃圾回收存在一定阻力。2007年2月，市物价局和市城管局联合发文，对市容环卫处《关于要求核定餐厨垃圾收集运输费标准的请示》（甬价费〔2007〕7号）进行函复，确定餐厨垃圾收集运输费收取标准为机场路以东单位每吨35元，每桶4.5元；机场路以西每吨25元，每桶3元。自2007年3月1日起执行，收费标准试行一年，期满后根据实际运行情况再核定正式标准。我市餐厨垃圾收集运输费一直按此标准进行收取，试行期满后无正式标准的收费文件出台，由此导致部分餐饮单位以文件过期无法律效力为由，拒签合同、逃漏收运费，使垃圾回收工作面临一定阻力。
　　（三）部分区域垃圾中转站布局欠合理
　　江东共有百丈站、兴宁站、太古城站垃圾中转站3座，这些中转站布局不够合理，相对于该区行政区划范围，这3座中转站明显偏南、偏西，而惊驾路以北的明楼、福明两街道区块未设中转站，特别是兰亭绿源到太古城站，服务半径距离达4公里，大大超过非机动车收运半径为0.4-1公里国家的规定标准，加重了保洁人员的工作负担。审计发现，2010年全年这三个中转站分别有360天、260天、112天超过原设计日处理能力，超负荷运转天数比例分别达98.63%、71.23%、30.69%。
　　（四）飞灰处理监管不到位
　　枫林公司将垃圾焚烧处理后产生的飞灰，委托给宁波绿能新型建材有限公司（以下简称建材公司）进行固化稳定后安全填埋，由枫林公司提供安全填埋场地和一套飞灰固化装置。审计现场查看发现，飞灰搅拌场地未按环保要求进行密闭作业，灰和水泥的比例未满足环评报告要求；飞灰和水泥的存储、输送、搅拌和振捣压实等处理工艺也未严格按照合同约定执行。对建材公司未按环保要求和合同约定进行飞灰处理的行为，枫林公司监管不到位。
　　四、原因分析
　　（一）垃圾分类进展缓慢的原因。一是宣传不够，一些居民对垃圾分类的知识较为欠缺，对需要垃圾分类管理的认识缺少紧迫感，从而导致对垃圾分类的倡导缺乏响应；二是缺少存储各类垃圾的专项设备，也没有建立大型分拣中心等分类处置设施，生活垃圾即使被居民进行了一次分类，但最终还是被混合运走，分类成为一种表面现象，不仅没有使垃圾减量，也没有达到回收利用目的，久而久之容易使已经开展分类试点的居民产生抵触情绪；三是目前垃圾分类还没有成为一种强制行为，产生生活垃圾也无需支付相关费用，居民垃圾分类的动力相对不足。
　　（二）餐厨垃圾没有应收尽收的原因。一是处罚力度较低，震慑作用不大。如《宁波市餐厨垃圾管理办法》中对将餐厨垃圾提供给规定以外的单位和个人收集、运输、处理的，责令限期改正，并处以500元以上1000元以下的罚款，该处罚措施对违规行为的处罚力度严重不足，难以发挥威慑作用。二是各部门衔接力度不够。虽然《宁波市餐厨垃圾管理办法》对城管、环境、卫生、质监等部门的职责进行了明确，但日常运作中，各部门之间并未形成相互合作的长效机制，不利于对有关企业的监管。三是根据城管及环卫部门解释，《宁波市市容环境卫生管理条例》及依据该条例制定的《宁波市餐厨垃圾管理办法》的适用范围为城市建成区，因此一些非中心区域如江北区的甬江、庄桥、洪塘和慈城等涉农街道（镇）至今尚未实施餐厨垃圾收运业务。
　　（三）中转站布局不合理的原因。一是城中村改造推进过缓。如江东区2007年审批的滨江垃圾中转站项目，因桑家旧城改造进展过于缓慢，房屋拆迁未完全结束，一直停留在2009年4月通过的设计方案阶段。二是居民对身边建设中转站持排斥态度。据反映，江东区本已投入使用的福明站，由于周边居民对垃圾中转站的除臭措施、渗滤液处理以及自有物产贬值等方面的顾虑，不得不在反对声中“提前下岗”。
　　（四）焚烧飞灰管理不到位的原因，主要是承包后的后续管理不到位。尽管环评报告和双方协议在场地、工艺和质量等方面，都对飞灰处理有明确的要求，但是由于实际运行中仅仅“一包了之”，没有对承包单位的处理情况进行日常检查和监督，导致这些要求和规定都流于形式。
　　五、审计调查建议
　　（一）抓住有利契机，将垃圾分类和餐厨垃圾处理推向深入
　　一是以宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目列入我国利用世界银行贷款2011-2013财年备选项目规划为契机，抓紧做好项目立项前的准备工作，充分发挥世界银行在资金、技术、管理等方面的优势，进一步推进我市垃圾分类和资源化利用工作；二是鉴于城市生活垃圾分类收集处理工作的长期性和复杂性，建议借鉴兄弟城市做法，尽快成立由市领导牵头的生活垃圾分类收集处理工作推进领导小组，加强对垃圾分类工作的宣传教育和政策指导；三是以我市入选国家首批餐厨垃圾废弃物资源化利用和无害化处理试点城市为契机，进一步推进餐厨垃圾专项回收工作。
　　（二）完善法规制度，加大监督管理力度
　　一是制订生活垃圾分类收集相关政策法规。通过立法，进一步明确各级政府及有关部门在垃圾分类设施规划建设中的职能，促使建立起垃圾分类投放、分类收集、分类处理的系统，并明确各垃圾产生主体的责任，对可回收利用的垃圾由政府免费回收或适当奖励，对不可回收的垃圾要求产生越多付费越多，以法规的形式，采取奖惩结合的办法，强有力推动“污染者付费”这一通行做法，从而达到生活垃圾减量化、资源化的目标。二是结合实践，对《宁波市餐厨垃圾管理办法》进行修改完善，明确将餐厨垃圾产生单位全部纳入规范管理体系，居民家庭也逐步纳入规范处置体系。同时，要加大对擅自收购或者变卖餐厨垃圾的违法行为处罚力度，提高违法行为成本。建议市人大开展立法调研，力争早日将《宁波市餐厨垃圾管理办法》上升为《宁波市餐厨垃圾管理条例》，增强其法律刚性。
　　（三）加快项目建设，缓解中转站运行压力
　　一是通过加快旧城改造等方式，为规划中的垃圾中转站建设提供充分的前提条件，加快拟建中转站的落地进度，从而缓解现有中转站运行压力；二是科学论证，充分考虑新建中转站的选址、造型、方位、除臭、风向、渗滤液处理等因素，选用先进适用的工艺，营造良好的卫生环境，取得住户的了解，打消居民疑虑。
　　（四）进一步加强对飞灰处理的监管
　　枫林公司应按照环评报告的要求和双方协议的约定，在处理场地、处理工艺和处理质量等各方面，加强对承包单位的监督和检查，对未按相关要求进行处理的行为，按照合同约定进行经济处罚。
　　六、审计调查期间的整改情况
　　对审计调查期间发现的问题，市容环卫处和相关单位认真研究，及时整改。市容环卫处已于2011年11月完成了“世行贷款宁波市城镇生活废弃物分类收集循环利用示范项目”的可行性研究咨询招标工作，目前已形成了可行性研究报告的框架文件，垃圾分类工作有望进一步推进；市、区两级有关部门不断加强对餐厨垃圾的执法整治，《宁波市餐厨垃圾管理办法》已列入《宁波市人民政府2012年规章制定和调研项目计划》修订项目；枫林公司已对飞灰处理工艺进行了完善，同时加强了合同执行情况的现场管理，确保飞灰处理达标。