根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》的规定，宁波市审计局对2011年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。本次预算执行审计按照温家宝总理提出的建立全口径政府预算的要求，紧紧抓住科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，把握稳中求进、进中求好的经济工作主基调，全面深化财政审计，以深化改革和加强宏观管理，推进制度完善和创新，促进保障和改善民生，切实贯彻市委市政府六个加快战略部署为目标，全面履行审计职责，认真组织实施了79个审计和审计调查项目，查处违纪违规金额42490.72万元，上缴财政资金1108.28万元，发现并移交案件线索2起，被采用及批示审计信息97篇，326条审计建议被相关部门或单位采纳，为全面实施六个加快战略发挥了国家审计作为公共财政卫士的积极作用。
　　一、基本情况
　　2011年，全市各行各业在市委、市政府的正确领导下，牢牢把握破难促调、创新开局的工作要求，全面实施六个加快战略，加快推进经济发展方式转变，保持经济平稳较快发展。2011年，市级地方财政收入和分享收入142.85亿元，为预算的105%，增长26%;其中市级地方财政收入70.2亿元，增长28.3%，加上中央财政收入277.75亿元，市级公共财政预算收入347.95亿元，增长23.9%。市级公共财政预算支出163.87亿元，为预算的108.4%，增长15.5%。
　　全年市级基金收入114.98亿元，为预算的54.7%，比上年增长-35.83%，加上上级补助收入、下级上解收入、调入资金(16.62亿元)和上年结转资金，市级基金预算可用资金为192.91亿元;全年支出89.14亿元，为预算的55.7%，比上年增长-22.63%，补助下级支出61.48亿元，调出资金2.25亿元，结转下年支出40.03亿元，支出合计192.91亿元。
　　2011年基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工作保险基金和生育保险基金等5项社保基金收入预算112.3亿元，实际完成154.78亿元，为预算的137.8%;支出预算95.35亿元，实际完成94.83亿元，为预算的99.5%;年末累计结余277.49亿元。
　　二、审计评价
　　审计结果表明，2011年度市本级预算执行情况总体良好，基本完成了市人大批准的本级预算任务。对上年度审计工作报告中反映的问题，有关部门(单位)基本予以整改落实。
　　财政持续增收机制逐步形成。制定出台《宁波市政府非税收入管理办法》，进一步推动全市政府非税收入管理工作的依法开展;积极培养财源税源，提高小微企业营业税起征点，调高个人所得税工资薪金费用扣除标准，对鼓励企业增加投资、缓解生产经营困难、扩大消费需求发挥了重要作用。财税部门坚持依法治税，积极完善现代税收征管体系，扩大机打发票应用范围，持续深化纳税评估工作，强化税源分析管控，努力实现应收尽收，及时将经济发展成果体现为财政增收。
　　政府预算体系进一步完善。公共财政预算更加科学完整，将所有预算外资金全部纳入预算管理。政府性基金的预算约束力不断增强，与公共财政预算的协调性和衔接性明显提高。首次将市级国有资本经营预算报送人代会进行审议，全年共收取国有资本收益(应交利润)1.46亿元，超过年初预算2469.9万元，增幅为20.41%，下达国有资本经营预算支出共计1.21亿元。社会保险基金预算试编工作顺利开展并提交市人大审议。
　　民生领域投入不断加大。2011年，市本级预算内民生支出109.07亿元，比上年增长51.17%。其中：教育支出21.13亿元，比上年增长63.48%;医疗卫生支出7.71亿元, 比上年增长9.76%;社会保障与就业支出14.25亿元，比上年增长128.97%;农林水事务支出7.32亿元，比上年增长72.09%。民生投入的持续增加，有力地推进了各项社会事业的均衡协调发展，为促进缓解入学难、看病难、就业难、养老难等发挥了积极作用。
　　产业结构优化升级深入推进。积极引导企业创新创业，对产业链龙头企业的技改补助由300万元封顶突破至500万元，并由市财政全额负担。进一步推进现代服务业发展，安排1000万元用于培育现代物流示范企业、安排1亿元用于促进我市总部经济发展、安排1000万元支持宁波大宗商品交易所建设。为加快我市创业投资企业发展，设立总规模为10亿元的创业投资引导基金，已到位首期启动资金2.5亿元。进一步加大对节能降耗工作的扶持力度，新增节能降耗专项资金1亿元，总额达到1.45亿元。加快生态文明建设，年度共安排了81个环保专项资金补助项目，计划补助资金达7168万元，并下达淘汰燃煤锅炉专项补助资金1353.8万元和油气回收治理专项补助资金800万元。
　　三、审计发现的主要问题或情况
　　（一）市本级预算执行审计情况
　　2011年，市财政局按照市十三届人大六次会议关于财政预算报告决议的要求，深化综合预算改革，强化财政支出管理，年度预算任务基本完成。但还存在以下主要问题：
　　1.预算编制内容不够细化
　　市本级在年初预算中，部分专项资金未能细化到具体项目，一些需要二次分配的资金也未能按规定时间予以明确，而是通过分次分批下达来明确相应的项目支出，与细化预算的要求还存在较大距离。如2011年，市财政在土地出让收益中计提的教育资金收支预算中安排教育资金支出20000万元，但无具体的支出项目内容;年初中心城区城建项目资金计划中列有预备费及零星补助项目4300万元，但市财政等部门于2011年12月19日才将其中的3830万元细化至具体项目。
　　2.部分资金使用效益有待提高
　　如2011年初，市财政以前年度预算安排的10项专项资金共有49147.35万元的结存资金及指标，至2011年底尚未清理并安排使用;2011年6月，财政部、商务部下达我市2011年度家政服务体系建设项目资金1600万元，至2012年5月底，上述资金尚未使用;年内预算安排的肉类蔬菜流通追溯体系建设资金等2项资金共计2400万元未使用。
　　3.部分预算收支管理有待加强
　　一是部分收入未及时入库。市财政局未将烟草企业管理体制改革尾款4208.07万元及时上缴国库。
　　二是部分收支核算不够规范。如2011年，市财政预算安排重点水利专项资金29000万元，其中通过一般预算支出科目支出14000万元，但资金实际未拨付，而在暂存款-重点水利专项资金挂账;2011年12月29日，市财政在基金预算中列支了宁波大学债务消化经费1271.85万元，用于归还以前年度市财政垫付的还贷资金，收回此笔代垫资金后，市财政局冲减了一般预算支出。
　　（二）税收征管审计情况
　　1.存在部分税收漏征现象
　　海曙区和江东区内共有31家企业存在未交或少交城镇土地使用税和房产税情况，一是应交未交的情况，审计发现后，已有9家企业补缴入库税款234万元，其余企业正在落实催缴;二是申报不够准确导致少交，如宁波市望春工业企业管理有限公司等3家企业申报的房产计税价格明显偏低，地税部门正在督促整改。
　　2.税务登记管理尚需进一步加强
　　如2010年1月1日至2011年12月31日期间，海曙区有32家新办企业是在工商注册30天后才办理地税税务登记，另有15家新办企业到2012年5月底尚未办理地税税务登记;海曙地税部门在户管企业尚有欠税的情况下，给21家纳税户办理了税务注销手续。
　　（三）部门预算执行审计情况
　　1.部分单位未严格执行部门综合预算。市文物保护管理所等四家单位共有1150.79万元的收支未按规定纳入部门预算管理。
　　2.部分单位未严格执行收支两条线。市住建委等六家单位共有7726.84万元的各项收入未及时上缴财政，部分资金已被坐支。
　　3.部分单位的资金使用不够规范。市林业局等六家单位共有4275.92万元专项资金未按规定专款专用。
　　4.有关单位的资金使用效益欠高
　　一是部分资金闲置未用。2010年1月，宁波教育实业集团有限公司将4000万元的高教园区土地出让金补偿款调剂存放于市教育局至今。按市政府的有关会议纪要精神，此项资金纳入高教园区建设资金计划并统筹安排专项用于高教园区建设，上述行为与会议纪要的要求不符。
　　二是部分资金的管理方式有待改进。2011年，市财政安排了人才开发专项资金20500万元，当年分配下达14885.35万元。同时，部分单位也根据各自情况在年初专项资金预算中安排人才引进经费，如市外经贸局等三家单位共安排了专项经费4068万元。上述资金在使用方向上有所交叉，资金使用绩效受到影响。
　　三是部分结余资金清理不够及时。市城管局等七家单位有各种项目结转指标和结余资金共28856万元未及时清理使用;市菜篮子工程科技开发中心、市农科院等两家单位共有1048.33万元项目资金滞留而未被清理。
　　四是资金拨付与项目进度不相称。2011年，市发改委等七家单位有15635.18万元的项目资金使用较慢，影响了财政资金的使用效益。
　　（四）重大投资项目审计情况
　　2011年7月至2012年6月，宁波市审计局共实施完成的政府投资审计项目30个，其中跟踪审计项目有15个、竣工决算(结算)审计项目12个和审计调查项目3个，审计查出管理不规范金额103823万元、违规金额744万元、损失浪费金额2751万元，共核减投资10988万元。从审计和调查情况看，相关部门能够贯彻落实国家政策要求，安排和实施政府投资项目，加强项目建设的组织和管理，工程进展总体顺利，但在项目资金使用方面仍存在一些突出问题。
　　1.部分单位违规超概算购置汽车。根据周公宅水库工程概算批复，可购置车辆5辆，概算金额171万元。但宁波市周公宅水库建设开发有限公司及下属宁波市天顺水利工程综合服务有限公司共购置汽车13辆，购车总金额达395.94万元，超概算224.94万元。
　　2.部分项目征迁资金拨付控制不严，造成资金在拆迁单位滞留沉淀。鄞州区石碶街道轨道交通2号线建设办公室收到市轨道指挥部拨付的拆迁资金1.8亿元后,分批转为定期存款;孔浦街道拆迁办公室于2010年9月30日将未使用的拆迁资金0.9亿元分批存为定期存款，又于10月17日再次申请并收到拆迁资金1亿元，截至2011年2月28日，日平均约1.5亿元被闲置近5个月。按当期利息测算，上述两办的存贷利差分别达167万元和114万元。一方面轨道工程存在大量贷款，一方面又有大量资金结存，间接增加了投资成本。
　　3.个别项目进度较慢，实际工期严重滞后。由于前期征地拆迁滞后及节能减排等原因，概算总额为723633.62万元的宁波穿山至好思房公路工程进展缓慢。二合同段于2009年11月30日开工，根据合同约定，该工程于2011年11月30日应完成合同要求的全部施工内容。截至2011年8月25日，累计完成工程量仅占合同工程量清单的25%。经各方努力，现征地拆迁等问题得到解决，工程实施进展顺利。
　　（五）社会保障资金审计情况
　　从审计情况看，宁波市有关部门和各级党委政府认真贯彻落实党中央、国务院的各项部署和国家各项社会保障政策，不断加强社会保障资金监管，管理逐步规范，各项社会保障资金总体安全，基金运行平稳。但本次审计也发现一些地方和单位还存在政策执行不到位、管理不够规范等问题。
　　1.社会保险制度间未完全对接造成重复参保。企业职工基本养老保险、新农保、城居保三项基本养老保险覆盖人群不同，不同险种间缴费政策、待遇计发等存在差异，部分地方未制定新老农保衔接办法，老农保基金债权等问题尚未得到妥善解决;城镇职工基本医疗、新农合、城镇居民基本医疗三项基本医疗保险中，新农合以家庭为单位参保、城镇居民和城镇职工基本医疗保险以个人参保，险种间保障对象有交叉。上述情况造成重复参保等问题。截至2011年底，1449人重复参加企业职工基本养老保险、新农保或城居保，109123人重复参加新农合、城镇居民或城镇职工基本医疗保险，由此造成财政多补贴857.89万元，部分市、县老农保基金未转入新农保，涉及3678万元、15847人。
　　2.相关保障政策尚未完全落实。截至2011年底，审计抽查的116家企业中，有0.24万名农民工仅参加部分保险，有1.53万名农民工五项社会保险均未参加，两项共占上述企业农民工总数的41.24%。
　　3.资金管理效益尚可进一步提高。一是基本养老保险基金收益率比较低。2005至2011年，全市企业职工基本养老保险基金年均收益率为1.79%，低于同期居民消费价格指数3.03%的平均上涨幅度。二是部分社会保障资金使用效益不够高。根据国家有关规定，医疗保险基金实行以收定支(或以支定收)、略有结余的管理原则，但由于费率调整机制不完善等原因，2011年底，宁波市城镇职工基本医疗保险统筹基金累计结余超过规定的15个月平均支付水平，失业保险基金年末累计结余超过当年支出，累计结余达35.82亿元，为当年支出的4.18倍，资金结余较大。
　　4.部分地区社会保障资金筹集不到位，资金供给能力有待提高。宁波市本级和奉化市3716.99万元财政补助资金未及时足额拨付到位;余姚市少征或减免残疾人就业保障金3.51万元;宁波市本级和慈溪市等4个县的参保单位和个人通过少报缴费基数等方式少缴社会保险费10655.84万元。此外，审计还通过与税务机关掌握的参保人员工资等数据的比对，发现部分企业少报缴费基数少缴社会保险费42980.57万元。
　　5.部分资金管理使用不够规范。一是部分地区扩大支出范围，用于部分社会保障经办机构等单位经费358.64万元。二是部分经办机构审核不够严格，向不符合条件的人员发放待遇等167.93万元。其中：慈溪市、宁海县、余姚市向不符合社会保险条件的人员发放待遇累计84.61万元;慈溪市等10个县向不符合条件人员发放最低生活保障待遇496人次、83.32万元。
　　（六）民生项目及其他专项审计调查情况
　　为进一步推动市委市政府各项惠民政策的贯彻执行，促进我市建设成为经济社会各项事业和谐发展的城市，市审计局相继对城市生活垃圾收集处理及资金管理使用情况、中小学校舍安全工程、基本药物制度实施情况、宁波市科技专项(科研)经费投入和管理使用情况等进行了专项审计调查。
　　1.宁波市城市生活垃圾收集处理及资金管理使用情况专项审计调查
　　在市委、市政府的高度重视下，我市进一步完善城市生活垃圾处理的基础设施，积极推进城乡垃圾的统筹处理工作，提升了环境卫生水平，宁波市也入选为国家首批餐厨垃圾废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。2010年，各级财政投入中心城区的环卫管理及作业资金共37566万元。但审计也发现生活垃圾分类回收工作进展缓慢、部分区域垃圾中转站布局不合理、对垃圾焚烧产生的飞灰处理情况监管不到位、餐厨垃圾随意处置和回收率低等情况。
　　2.宁波市2011年度中小学校舍安全工程专项审计调查
　　我市两级审计机关对2011年度宁波市中小学校舍安全工程(以下简称校安工程)的规划调整、年度计划执行、工程项目建设管理和资金使用管理等情况进行了专项审计调查。审计结果表明，我市各级党委、政府高度重视校安工程建设，层层落实相关责任，加大投入，提高了校舍安全。但在工程实施过程中仍存在一些问题：一是各地均不同程度存在工程进度滞后的问题，部分项目未能如期开工或完工;二是象山县部分校舍因周边市政配套水压不足等原因，达不到消防标准，导致无法通过消防验收;三是海曙区校安工程计划总投资33084万元，预计总投资将超概算约2800万元。
　　3.宁波市基本药物制度实施情况专项审计调查
　　为掌握基本药物制度试点取得的成效，分析是否有效缓解老百姓看病难、看病贵问题，分析实行基本药物制度对财政支出的影响，审计重点调查了海曙区西门望春社区卫生服务中心、东钱湖旅游度假区医院和大榭开发区医院。实行基本药物制度后，上述三个基层医疗卫生机构药价平均下降19.71%，2011年1-6月份平均门急诊次均药品费用比2009年下降17.86%、住院次均药品费用比2009年下降19.73%，有效缓解了老百姓看病难、看病贵问题，但审计也发现基本药物制度在引导和促进病人小病进社区，大病到医院的作用发挥上尚显不足，需要其它多种措施配合推进;在利润低生产不足、用量小配送不及时等原因影响下，三家单位共有66种规格的药品在实际采购时缺货。
　　4.宁波市本级2010年度科技专项(科研)经费投入和管理使用情况专项审计调查
　　2010年，宁波市科技工作以提高科技自主创新能力为主线，着眼于突破产业核心关键技术、培育经济新增长点、服务民生科技，不断完善区域科技创新体系建设，取得了显著成效。但还存在以下一些问题：一是部分市级科技项目配套或自筹资金未到位;二是部分高校制订的相关科研经费管理办法不够合理，管理费的提取比例或超过有关规定的比例，或明确按一定的比例将项目经费用于其它非项目支出;三是部分项目经费存在不规范使用现象。
　　四、整改情况
　　按照市人大常委会和市政府的要求，相关部门和单位积极落实整改措施，报告反映的问题得到有效整改。在审计机关的跟踪落实下，各单位上缴财政资金11759万元，归还原渠道资金2366万元，挽回损失971万元，清理整合、安排使用资金79374万元，出台规章制度4项。主要的整改情况如下：
　　（一）市本级预算执行审计的整改情况。市财政进一步细化教育资金预算，积极清理整合相关专项资金，并加快资金拨付以提高财政资金使用效益。其中解缴入库4208万元，明确相关资金用途47962万元，收回总预算2463万元，暂存款转列支出11000万元。
　　（二）税收征管审计整改情况。市地税部门已对32户企业追缴税款及滞纳金263万元，并通过对外加大税务登记宣传力度和严格处理处罚制度，对内加强针对性培训和做好软件修改完善等方面工作，以防范类似问题再次发生，堵塞税收征管漏洞。
　　（三）部门预算执行审计整改情况。市住建委、教育局、林业局等单位进一步严格执行部门综合预算制度，早编、细编相关预算，上缴财政4825万元、调整资金列支渠道1997万元。市交通局等单位根据项目计划安排和推进进度，纳入预算并逐年消化结余资金，已清理使用和拨付各项资金18203万元。
　　（四）重大投资项目审计整改情况。市水利局积极督促下属单位建立健全车辆使用管理制度，并对违规超概算所购置汽车按规定进行了处理。对征迁资金使用效益不高问题，市轨道交通工程建设指挥部积极制定出台相关管理办法，在资金拨付源头上严格把关，科学合理拨付资金，并督促相关街道及时将资金用于拆迁补偿。
　　（五）社会保障资金审计整改情况。关于社保资金审计发现的问题，市政府高度重视，及时出台了《宁波市社会保险费征缴管理暂行办法》，进一步规范企业养老保险的单位缴费基数;要求各级人力社保部门及时督查农民工参保情况，进一步提高农民工社会保险参保率;根据社保基金收支情况，科学合理确定中长期存款比例。各地收回多补贴的财政资金971万元，归还原渠道资金359万元，同时民政部门建立家庭经济状况核对信息平台，确保相关信息真实、可靠。
　　（六）民生项目及其他专项审计整改情况。针对审计反映的问题，市政府及各部门、各地方积极采取措施，建章立制，促进各项工作不断推进。如为加强对餐厨垃圾的执法整治，《宁波市餐厨垃圾管理办法》已列入政府规章修订项目，垃圾分类工作进一步得以推进;宁波大学、浙江大学宁波理工学院等进一步完善科研经费管理制度;截至2012年底，全市新规划改造的639个校安工程项目已完工，其中绝大部分已通过单体竣工验收;市卫生局等部门进一步完善小病进社区，大病到医院等激励措施，并积极向上级反映情况和提出建议，以促进基本药物制度发挥更好的社会效应。
　　五、加强预算执行及其他财政收支管理的审计建议
　　（一）进一步深化综合预算管理改革，健全政府预算体系。努力深化财政体制改革，切实将政府收支全部纳入预算，按照收入一个笼子的要求将预算内外全部政府性收支加快纳入财政统一核算;逐步建立新型的全口径财政预算，实现预算一个盘子，并明确公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等的功能定位，完善各类预算管理制度，处理好不同预算的资金投向和支出重点，使各预算之间有机衔接。加强支出一个口子管理，减少银行开户数，统一国库单一支付账户和授权支付体系建设，加快推进市县国库集中支付改革。进一步完善预算编制方法，完善定额标准，使年度预算更符合实际执行情况需要，提高预算执行率。
　　（二）严格执行制度，提高财政资金的使用绩效。细化预算收支项目，及时足额批复预算，努力压缩预留预算支出指标，完善追加支出审批程序。加强对部门专项经费预算审核，严格支出的监督管理，深化绩效考评，加大评价结果在预算编制中的作用。提高基金预算支出的执行率，增强基金使用绩效。对历年来设立的各类专项资金进行必要的清理整合，集中财力办大事，为推进我市重大项目的顺利实施提供有力保障。
　　（三）继续贯彻落实国家宏观调控政策，保障我市经济平稳较快发展。实施积极财政政策，加强对政府主导性项目尤其是重点投资项目的管理。加大对经济转型升级的扶持力度，充分发挥财政奖补机制的导向作用。进一步减轻企业负担，采取有效措施支持、引导民间资本投向政府鼓励的项目和符合国家产业政策的领域，缓解地方财政建设资金的困难。
　　（四）进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。进一步完善职业教育保障机制，加大职业教育经费投入。加快城乡社区卫生服务体系建设，完善城乡居民基本医疗保障制度建设，健全社会各类救助制度。加大对环境保护和生态建设的投入，逐步完善财政生态保护转移支付制度，推进生态市建设。完善转移支付制度，加大对农村尤其是欠发达地区农村投入，提高县乡基本公共支出最低保障水平。