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《审计法》解读
发布日期:2015-01-02 00:00浏览次数: 字号:[ ] 色调调节:

2006年2月28日第十届全国人大常委会第二十次会议审议通过了关于修改《审计法》的决定。决定中对原《审计法》条文作了34项修订,同时规定:“本决定自2006年6月1日起施行。《中华人民共和国审计法》根据本决定作相应修改并对条款顺序作相应调整,重新公布。”重新公布后的《审计法》第五十四条与原条文没有变化,仍为“本法自1995年1月1日起施行。1988年11月30日国务院发布的《中华人民共和国审计条例》同时废止。”有的同志提出这似乎与决定中的“自2006年6月1日起施行”的规定相矛盾,询问是不是弄错了。要回答这个疑问,就涉及到如何正确理解修订后的《审计法》的效力问题,这对于我们贯彻落实好修订后的《审计法》至关重要。
  法律规范的效力是指法律规范的约束力所及的范围,包括法律规范的空间效力范围、时间效力范围和对象效力范围三个方面,通俗地讲,就是法律规范在什么地域和时间内,对什么人具有约束力。在《审计法》修订内容的效力问题上,引起大家疑问的主要是时间效力问题。这里需要明确以下三个方面的问题:
  修订后《审计法》的生效时间
  法律的颁布并不意味着立即生效。法律的施行才是法律的生效时间,生效时间是法律产生社会规范功能的起点,对法律的适用有重要影响。因此,任何法律都必须明确规定其产生法律效力的具体日期,否则社会大众无所适从,法律也难以执行。法律的生效时间主要有三种:第一种是自法律公布之日起生效;第二种是由该法律规定具体生效时间;第三种是规定法律公布后符合一定条件时生效。1994年颁布的《审计法》就是采取第二种生效时间的方式,即规定了“1995年1月1日”为具体生效时间。这次人大通过的决定,实质上也是一部法律,采取的生效时间也是第二种方式,规定了“2006年6月1日”为具体生效时间。但决定只是对《审计法》部分条款作出的修改,而不是重新制定《审计法》。决定中的施行日期,只是规定《审计法》修订的条款自2006年6月1日起施行。根据立法惯例,重新公布的法条,不改变原法施行日期的有关规定。这就使得修订后的《审计法》相当于有两个生效时间。也就是说,有关《审计法》修订的内容,自2006年6月1日起才产生法律效力,届时我们才应当执行;至于未修订的条款内容,仍是自1995年1月1日起生效。比如:根据《审计法》第三十三条的规定:“审计机关进行审计时,有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查,并取得有关证明材料。”这是自1995年1月1日起审计机关就享有的权力,但如果审计机关要查询被审计单位以个人名义在金融机构存储的公款,就必须依据修订后《审计法》所增加的第三十三条第三款的规定,等到2006年6月1日起才有权进行。
  与《审计法》修订内容不一致法规的废止时间
  法律被废止,指法律效力的消灭,或者说法律终止生效。它一般分为明示的废止和默示的废止两类。明示的废止,即在新法或者其他法律文件中明文规定废止旧法。默示的废止,即在适用法律中,出现新法与旧法冲突时,适用新法而使旧法事实上被废止。《审计法》的修订,就是采取默示废止的方式。默示废止也有个时间问题。《审计法》修订内容生效前,即2006年6月1日前,原《审计法》、《审计法实施条例》等其他法律法规仍然有效,不存在与修订后的《审计法》相冲突的问题,也就不存在被默示废止的问题。2006年6月1日起,原《审计法》和《审计法实施条例》等现行法律、法规、规章的相关条款,凡是与《审计法》修订相违背的内容自动失效,其他条款仍然有效。比如:在2006年6月1日以前,审计机关还可以根据原《审计法》第四十条,向被审计单位出具审计意见书,但从2006年6月1日起,必须根据修订后《审计法》第四十一条的规定,向被审计单位出具审计报告,取消审计意见书。
  《审计法》修订内容不具有法律上的溯及力
  法律溯及力,也称法律溯及既往的效力,是指法律对其生效以前的事件和行为是否适用。如果适用,就具有溯及力;如果不适用,就是不具有溯及力。法律是否具有溯及力,不同法律规范有不同情况。一般来说以法律不溯及既往为原则,即人们不因未知的义务规定而承担责任,也就是说国家不能用现在制定的法律指导人们过去的行为,更不能用现在的法律处罚人们过去从事的当时是合法而现在是违法的行为。如果一部法律中有内容溯及既往(一般以有利追溯为原则),应当在法律中明确规定。《审计法》修订没有作出溯及既往的规定,因此《审计法》修订的内容是不具有溯及力的。2006年6月1日起,对此前发生的违反《审计法》等行为,不能适用《审计法》修订的内容。比如:对于被审计单位在2006年6月1日前未按审计机关要求提供真实、完整的资料的行为,审计机关就不能依据修订后《审计法》第四十三条的规定追究其责任。
  各级审计机关在正确理解修订后《审计法》效力问题的基础上,应当按照《修订后的〈审计法〉宣传提纲》(审法发〔2006〕17号)和《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》(审法发〔2006〕25号)的要求,做好《审计法》修订内容施行前后的衔接工作。
  由于《审计法》修订内容的生效时间在6月1日,处于审计项目计划年度的中间,有些审计项目的实施可能会跨越6月1日,必然涉及到新旧《审计法》如何衔接的问题。审计机关应当区别以下两种不同情况处理:
  对于已经发出审计通知书,目前正在实施审计,将于6月1日后送达审计报告和审计决定书的审计项目,应当按照审计署6号令和审办发〔2005〕48号文规定的程序和要求出具审计机关的审计报告和审计决定,不再出具审计意见书。如果当初审计通知书已经明确是财政收支审计项目还是财务收支审计项目的,应在审计决定书中相应明确被审计单位具体的救济途径;如果当初审计通知书没有明确属于财政收支还是财务收支的审计项目,或者既包括财政收支又包括财务收支的审计项目,应在审计决定书中同时列明对财政收支审计决定不服和对财务收支审计决定不服的两种救济途径。
  对于目前尚未实施,但将在2006年6月1日前发出审计通知书,6月1日后送达审计报告和审计决定书的审计项目,应当按照原《审计法》第十六条至第二十六条的规定,严格区别财政收支审计项目和财务收支审计项目,在审计通知书中应有所体现,在下达审计决定书时,再按照修订后《审计法》的要求,分别在审计决定书中列明被审计单位对审计决定不服的不同救济途径。
  此外,各级审计机关还应当对与《审计法》修订内容相冲突的审计法规及时清理和修订。目前,审计署正在根据《审计法》修订的主要内容,研究修订《审计法实施条例》,下一步还将对相关审计准则作出修订。各地方审计机关和审计署派出机构,也应当加强调查研究,对相关审计法规和内部规章制度进行清理和修订。

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