根据《中华人民共和国审计法》的规定和《浙江省审计厅办公室关于印发全省学前教育政策落实情况专项审计调查工作方案的通知》的要求，2016年3月21日至5月3日，宁波市两级审计机关对市本级和部分县（市）区学前教育政策落实情况进行了专项审计调查。
　　一、基本情况
　　宁波市学前教育机构实行属地化管理，各县（市）区教育主管部门各自管理辖区内的学前教育机构，负责幼儿园设立的审批、师资的管理和学前教育规划等，除宁波市宝韵音乐幼儿园、宁波市级机关第一幼儿园和宁波市级机关第二幼儿园外，市级财政均无拨款。2012年7月1日开始施行的《宁波市学前教育促进条例》，是宁波市第一部学前教育地方性法规，对规划与建设、设立与审批、保育与教育、从业人员的资格与权利等作出了规定。在完成学前教育提升行动计划（2011-2013年）的基础上，2013年至2015年，宁波市和各县（市）区启动了第二轮学前教育提升计划。
　　截至2015年底，宁波市共有幼儿园1321所，其中：公办幼儿园368所，占27.86%；民办幼儿园953所，占72.14%。全市在园幼儿数共有277279名，其中：公办园在园幼儿数101926名，占36.76%；民办园在园幼儿数175353名，占63.24%。全市共有幼儿园园长及专任老师18669名，其中：持证园长及专任老师17514名，占93.81%；事业编制园长及专任老师3899名，占20.88%。
　　二、审计调查评价意见
　　审计调查结果表明，2013年至2015年，宁波市和各县（市）区围绕两轮学前教育提升行动计划，多措并举，学前教育事业得到较快发展，基本构建覆盖城乡的学前教育公共服务体系。
　　一是着力增加公办幼儿园的数量。慈溪市将公办幼儿园建设列入各乡镇（街道）目标绩效考核，为公办幼儿园建设开通绿色通道；象山县采用政府回购的方式将2所民办幼儿园转为公办幼儿园。
　　二是加大对农村和欠发达地区幼儿园的扶持力度。余姚市加大山区乡镇幼儿园的投入，普惠性民办幼儿园持证非在编教师实行工资统发；象山县派遣32名城镇幼儿园骨干教师到农村和欠发达地区支教。
　　三是加大对薄弱和无证幼儿园的整治力度。2013年至2015年，余姚市共整治取缔52所无证幼儿园，其中17所经改造提升达到办园标准后经过审批获证，全市学前教育实现零无证；2015年，慈溪市通过低、小、散幼儿园专项整治活动，整治和提升薄弱园31所；奉化市3年共取缔无证园37所；镇海区采取加大撤并奖补力度，注销关闭了13家准办园和1所无证幼儿园。
　　三、审计调查发现的主要问题
　　（一）学前教育政策落实情况存在的问题
　　1.学前教育资源配置城乡不均衡。审计调查发现，城镇中心优质学前教育资源集中，农村等级园数量偏少。截至2015年底，全市1276 所幼儿园（不包括分园）中，分布在县城、乡镇的分别为508所、653所，分别占幼儿园总数的39.81%、51.18%；而分布在其他农村的只有115 所，只占幼儿园总数的9.01%，其中等级园在县城、乡镇、其他农村的数量分别为441所、555所、96所，分别占等级园总数的40.38% 、50.83%、8.79%。
　　2.公办园比例区域差异较大。2015年底，江东区35所幼儿园中，公办幼儿园24所，占68.6%，公办园在园幼儿数占在园幼儿总数的72.98%，而慈溪市243所幼儿园中，公办幼儿园只有27所，占11.11%，公办园在园幼儿数占在园幼儿总数的18.46%。
　　3.幼儿园生均公用经费缺乏统一标准。由于学前教育为非义务段教育，我市未建立幼儿园生均公用经费统一标准，具体标准由各县（市）区自行确定。
　　（二）学前教育资金投入、分配和使用中存在的问题
　　1.不同地区之间财政投入差别悬殊。各地区学前教育财政投入平均为5787.48元/人,但地区之间差别悬殊，如，2015年象山县学前教育财政投入达到9001.94元/人，而杭州湾新区仅有2178.43元/人，象山县生均学前教育拨款数是杭州湾新区的4.13倍。
　　2.不同性质幼儿园之间财政投入不均衡。据对海曙区、江东区、江北区的审计调查发现，2015年三区公办幼儿园财政补助平均生均经费为11427.65元/人，而民办幼儿园财政补助平均生均经费仅为1342.77元/人，其中海曙区公办幼儿园财政补助生均经费为12218.46元/人，而民办幼儿园财政补助生均经费仅为687.33元/人。同时，审计调查还发现，公办幼儿园的财政补助收入占学前教育经费来源总额（包括财政补助收入和事业收入）的比例为60.30%，远远高于民办幼儿园的15.16%。
　　（三）学前教育机构运行管理存在的问题
　　1.部分幼儿园存在超班额问题。对江东区6所幼儿园的抽查发现，个别幼儿园2015年第一学期班级规模超标6人以上的有6个班，多数集中在小班。2015年第一学期，余姚市192所幼儿园平均每班幼儿数超过30人，且超额数大于5人的幼儿园有12所，均为民办幼儿园。经抽查慈溪市13家幼儿园发现，2015年底有2所幼儿园存在超班额问题。
　　2.部分准办园软硬件条件较差。由于准办园开办门槛低，部分幼儿园在教师、保育员以及园舍配备上能简则简，能省则省。江北区4个准办园均无专职卫生保健人员，16名教师中，12名为非持证教师。抽查发现，该区2所准办园为家庭作坊式幼儿园，办学设施简陋，没有独立的活动场所。慈溪市和镇海区一些准办园也存在教师和保育员配备不足、园舍活动场地小的问题。
　　3.食品安全管理存在漏洞。据镇海区有关部门对2016年春季幼儿园开学食堂检查发现，部分幼儿园食品安全管理制度落实不到位，菜品、大米等食品超标或不合格，餐具消毒不充分，盛水器未上锁，餐饮食品及原料索证索票台账不全，设备设施标示不清且无提示。
　　四、原因分析
　　学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是国家教育制度的起始阶段。然而，目前学前教育是教育体系中的短板，入公办园难、入优质民办园贵 的问题没有得到根本性的解决，分析原因，既有对学前教育认识的缺位，又有相关政策执行力度不够，既有区域经济社会发展不平衡的原因，又有利益驱使的结果。
　　（一）优质的学前教育资源匮乏，造成部分地区学前教育需求与供给矛盾突出。随着经济社会的迅速发展，广大家庭对学前教育的重视程度不断提高，导致学前教育尤其是优质的学前教育资源的需求快速增长，出现供不应求的局面；同时，家长对学前教育的要求也越来越高，规模小、师资力量薄弱、办学质量差的幼儿园受到冷落，实现学前教育的均等化，让孩子接受良好的学前教育日益成为广大人民群众的迫切要求。
　　（二）缺乏刚性规定，造成学前教育的财政投入不足。学前教育属于非义务教育，长期以来政府对学前教育的宏观指导主要是通过各种政策文件进行，这种软指标使学前教育政策的执行力度大打折扣。同时，相关法律对学前教育财政投入未作出明确规定，许多地方学前教育往往不在教育财政保障范围，在政府的经费预算中既没有单列也没有规定投入比例，学前教育的财政投入无法得到保障，因此，对学前教育的财政投入相对滞后于其他国民教育。
　　（三）教师编制缺乏保障，是制约公办幼儿园发展的主要因素。在当前严格控编的情况下，幼儿园教师的编制没有单列，往往是从中小学教师编制中调剂，成为制约公办幼儿园发展的主要因素。教师编制问题既关系到幼儿园经常性经费（主要是教师工资）的来源保障，又关系到教师队伍的稳定和幼儿园教育质量的提升。
　　（四）主管部门缺乏有效监管，导致民办幼儿园运行管理不规范。民办幼儿园基于利益驱动，保教质量不尽如人意，教育部门对民办幼儿园主要是业务指导，未能对其实施类似公办幼儿园的监管措施，部分民办幼儿园在财务、膳食、班额等方面的管理存在薄弱环节。同时，物价主管部门对非普惠性民办幼儿园的收费由其自主确定，收费与保教育质量缺乏有效挂钩。
　　五、审计建议
　　（一）强化政府主导职责，切实加大学前教育财政投入力度。从审计调查情况看，2014年和2015年市本级财政学前教育投入不够，建议以后年度加大投入，并逐年增加。随着学前教育需求与供给矛盾的日益突出，应当将学前教育纳入公共财政的范畴，加大对学前教育的财政投入力度，建立以公共财政为主导的学前教育投入保障机制。同时，改变学前教育财政投入过于集中的弊端，兼顾大多数群众的利益，以普惠和公平的原则，缩小不同性质幼儿园间财政投入差距，推动学前教育财政投入由锦上添花向雪中送炭转变。
　　（二）落实政府主导，提高公办园比例。公办园比例是衡量学前教育状况的重要指标，只有公办园达到一定比例，学前教育的普惠性才能够切实得到保障。对公办园比例相对较低的地区，要继续新建、改建、扩建公办幼儿园，扩大公办幼儿园的比例。鼓励社区开设幼儿园，鼓励有条件的公办园通过承办新园、托管薄弱园、举办分园等形式，扩大公办园规模。通过政府投资和社会融资等形式，努力扩大公办园和普惠性民办幼儿园招生覆盖面，真正建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。
　　（三）提高学前教育规划意识，科学合理配置资源。教育行政主管部门要根据学龄前儿童的数量分布、流动趋势、地形地貌、交通、服务半径等因素，会同规划主管部门及时编制学前教育布局专项规划，科学规划区域内学前教育资源，加大标准公办园的建设比例，进一步改变学前教育低、小、散状况，做到基本满足辖区内幼儿能就近入学。研究制定住宅小区配套幼儿园建设管理办法，明确各政府职能部门的职责权限，确保新建住宅配套建设的学前教育设施应当用于举办公办幼儿园或者普惠性民办幼儿园，优先满足小区居民子女的入园需求。
　　（四）规范学前教育专项经费的使用和管理，提高经费使用效益。在有限的经费中，要确保每一分钱用于学前教育，坚决杜绝挤占挪用，做好专项经费立项的可行性研究，科学合理编制经费预算，细化项目内容，便于学前教育专项的使用、分配和监管。
　　（五）科学制定全市性最低生均拨款标准，确保学前教育机构运转和发展的正常需求。通过开展学前教育成本分担机制调研，调研各地各等级幼儿园生均培养成本，制定出台全市性最低学前教育生均拨款标准，实现按人头拨款，提高学前教育经费拨款的公平性，以保障经济社会和学前教育发展相对滞后、学前教育生均成本较高的农村地区学前教育的基本需求和发展需要。
　　六、审计整改情况
　　审计反映的问题和建议得到教育行政主管部门的重视，深刻剖析，逐条整改。对学前教育资源配置城乡不均衡和公办园比例区域差异显著问题，有关部门将加大新建城镇小区公办幼儿园建设，制定出台小区配套幼儿园建设管理办法，加大农村公办幼儿园建设力度，明确每个乡镇必须建立一所公办幼儿园。对幼儿园生均公用经费缺乏统一标准问题，宁波市教育行政主管部门正在起草幼儿园生均公用经费规定，争取在年底前出台。对幼儿园规划布局不符合规定问题，审计调查后，宁波市政府教育督导室已组织开展全市小区配套幼儿园专项检查，要求各地针对问题及时进行整改。对部分幼儿园存在超班额问题，相关部门要求各地面对新城镇化建设及户籍制度改革带来的人口集聚的新形势，进一步完善学前教育建设布点规划，除每个乡镇建成1所公办幼儿园外，对人口集聚的卫星城镇、中心镇等地区，按一定人口比例，再配套建成1所以上公办幼儿园。结合新一轮学前教育提升计划，补齐学前教育发展的短板，着力推进加强科学规划，加大公办幼儿园建设，加快普惠性民办幼儿园建设，探索经费投入机制改革，加强幼儿园教师队伍建设等方面工作。